Sven Eisenmenger - Handbuch Hamburger Polizei- und Ordnungsrecht für Studium und Praxis

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Hinter dem Begriff „Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts“(RFSR) verbirgt sich zum einen eine politische Idee, aber auch ein vertragliches Vorhaben und ein bereits vorhandener Normbestand. 20Wie sich bereits aus den Erwägungen in der Präambel des EUVergibt, handelt es sich dabei nicht allein um ein Komplementär zu dem Vertragsziel Binnenmarkt, d. h. also nicht lediglich um einen Ausgleich dafür, dass Kapital, Waren und Personen die Grenzen schneller und einfacher passieren sollen, sondern vielmehr um die unmittelbare Konsequenz des Bekenntnisses der Mitgliedstaaten zu den Grundsätzen der Freiheit, der Demokratie, der Achtung der Menschenrechte und Grundfreiheiten und der Rechtsstaatlichkeit in diesem Stadium der Integration: 21

„(…) in Bestätigung ihres Bekenntnisses zu den Grundsätzen der Freiheit, der Demokratie und der Achtung der Menschenrechte und Grundfreiheiten und der Rechtsstaatlichkeit, (…) entschlossen, die Freizügigkeit unter gleichzeitiger Gewährleistung der Sicherheit ihrer Bürger durch den Aufbau eines Raums der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts nach Maßgabe der Bestimmungen dieses Vertrags und des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union zu fördern, (…)“.

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Das große Gewicht des Vertragsziels eines Raums der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts ergibt sich zudem aus dem Umstand, dass dieses Ziel in Art. 3 Abs. 2 EUVzu den Hauptzielen der EUgerechnet wird und auf gleicher Ebene mit dem gemeinsamen Binnenmarkt genannt wird. Hierin spiegelt sich die Entwicklung der EU von einer reinen Wirtschaftsgemeinschaft hin zu einer immer engeren Union und einer verfassten Wertegemeinschaftwider. 22Es ist die Konsequenz aus der Erkenntnis, dass es auf Dauer nicht möglich ist, die grenzüberschreitenden Freiheiten wesentlich zu erhöhen, ohne parallel Sicherheit und Recht grenzüberschreitend zu entwickeln. 23

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Dabei handelt es sich bei dem RFSR nicht um drei Räume, sondern um einen einzigen Raum, in dem jeweils die Prinzipien der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts gleichermaßen gelten. Diese drei Prinzipien stehen in einer Wechselbeziehungund bedingen einander. Einzelne Politiken des RFSR lassen sich daher regelmäßig nicht nur einem dieser drei Prinzipien zuordnen, 24sondern sind allen dreien verpflichtet. 25Der RFSR kann danach als einheitliches Gebiet der Reisefreiheit und Personenfreizügigkeit, vgl. auch Art. 3 Abs. 2 EUV, bezeichnet werden, in dem sich Personen zum einen ungehindert von Grenzkontrollen, zum anderen aber auch sicher vor kriminalitätsbedingten Gefahren bewegen können. 26Außerdem soll eine grenzüberschreitende Sicherstellung des Rechtszugangsdurch gegenseitige Anerkennung von Gerichtsentscheidungen gewährleistet werden. Das Prinzip der gegenseitigen Anerkennung (dazu näher A.II.1.e.) wird generell zur Grundlage gerichtlicher Kooperation. 27

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Die strategischen Leitlinienfür die gesetzgeberische und operative Programmplanung im Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts legt der Europäische Ratfest, Art. 68 AEUV.

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Das Prinzip der Freiheit ist zum einen bestimmt vom freien Personenverkehrinnerhalb der EU auf der Grundlage des sog. Schengen-Acquis, Art. 67 Abs. 2, Art. 77 Abs. 1 lit. a AEUV. 28Personenkontrollen sollen an den Binnengrenzen, unabhängig von der Staatsangehörigkeit, nicht stattfinden. An den Außengrenzen der Union sollen einheitliche Standards für deren Sicherheit gelten. Das Prinzip der „Freiheit“ enthält aber mehr als nur die Bewegungsfreiheit oder den Verweis auf die Freizügigkeit. 29Das Prinzip der Freiheit wird insbesondere geprägt vom Schutz der Grundrechte, etwa der Privatsphäre. Dabei soll es um den Schutz der Grundrechte auf europäischer Ebene und um die Bekämpfung jeglicher Diskriminierungen gehen.

Gem. Haager Programm(2005–2010) umfasst der „Raum“ – neben Materien wie freier Personenverkehr, Visumpolitik, EU-Politik an den Außengrenzen, Schengenraum, Einwanderung, Asyl – auch justizielle Zusammenarbeit in Zivil- und Handelssachen, justizielle Zusammenarbeit in Strafsachen, Koordinierung der Drogenpolitik, Unionsbürgerschaft, Datenschutz, Grundrechte, Rassismus und Fremdenfeindlichkeit, Zusammenarbeit zwischen Polizei- und Zollbehörden, Verbrechensvorbeugung, Kampf gegen das organisierte Verbrechen, Außenbeziehungen, Erweiterung aus der Perspektive von Justiz und Innerem. 30

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Durch die Schaffung der Freizügigkeit mit kontrollfreien Grenzüberschreitungen wächst die Gefahr, dass auch parallel die Kriminalität grenzüberschreitenden, nicht mehr verfolgbaren Charakter annimmt. 31Um hier einem Missbrauch der Personenfreizügigkeit zu begegnen und die innere Sicherheit trotz Wegfalls der Grenzkontrollen zu erhalten, sind insbesondere flankierende sicherheitsrelevante Maßnahmenzur Prävention und Repression besonders schwerer, grenzüberschreitender Kriminalitätsformen, wie sie in Art. 83 Abs. 1 UAbs. 2 AEUV aufgelistet sind, zu treffen. 32Einige bisher bereits ergriffene Maßnahmen betreffen Außengrenzkontrollen, Visapolitik, Regelungen von Asyl und Migration sowie den der Kriminalitätsbekämpfung und Terrorabwehr. Gem. Art. 72 AEUV (sog. „Ordre-public-Vorbehalt“) bleibt jedoch, auch nach dem Vertrag von Lissabon, die Aufrechterhaltung der öffentlichen Ordnung und Sicherheitin den Mitgliedstaaten alleinige Kompetenz der Mitgliedstaaten selbst. Auch der Vertrag von Lissabon begründet keine eigene polizeiliche Exekutive der EU (vgl. näher dazu A.II.1.g.).

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Im Stockholmer Programm(2010–2014) formuliert der Europäische Rat seine Strategie der inneren Sicherheit im RFSR.

Er betont, dass „die Verstärkung von Maßnahmen auf europäischer Ebene in Verbindung mit einer besseren Koordinierung auf regionaler und nationaler Ebene für den Schutz vor transnationalen Bedrohungen von wesentlicher Bedeutung sind. Unter anderem sind Terrorismus und organisierte Kriminalität, Drogenhandel, Korruption, Menschenhandel, Schleusung sowie illegaler Waffenhandel weiterhin Herausforderungen für die innere Sicherheit der Union. Die grenzüberschreitende weitverbreitete Kriminalität ist mittlerweile eine dringende Herausforderung, die ein deutliches und umfassendes Handeln erfordert. Mit den Maßnahmen der Union sollen die von den zuständigen Behörden der Mitgliedstaaten durchgeführten Arbeiten verstärkt und deren Ergebnisse verbessert werden.“ 33

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In seiner aktuellen Agenda für die EU 2019–2024 hat der Europäische Rat als eine Hauptpriorität den „Schutz der Bürgerinnen und Bürger und der Freiheiten“ benannt. 34

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Das Prinzip des Rechts im RFSR wird geprägt von der justiziellen Zusammenarbeitder Mitgliedstaaten und der EU in Zivil-, Handels- und Strafsachen. 35Der Zugang zum Rechtfür alle Unionsbürger soll erleichtert werden, Art. 67 Abs. 4 AEUV. Dabei geht es insbesondere auch um die Schaffung eines europäischen materiellen Strafrechts, Art. 83 AEUV, und die Harmonisierung im Strafprozessrecht,insbesondere durch gegenseitige Anerkennungengerichtlicher Urteile und Entscheidungen, Art. 82 AEUV. Der Vertrag von Lissabon enthält die Rechtsgrundlagen für eine enge Behördenkooperationder Mitgliedstaaten im Bereich Polizei- und Strafrecht, etwa in Art. 72 AEUV. Der RFSR achtet neben den Grundrechtenauch die verschiedenen Rechtsordnungen und -traditionen der Mitgliedstaaten, Art. 67 Abs. 1 AEUV. Auch der verfassungsrechtliche Gesetzesvorbehalt für Eingriffe in Freiheit und Eigentum ist hier verankert, etwa in Art. 75, Art. 79 Abs. 2 lit. c, Art. 83 AEUV. 36Im Titel V des AEUV zum RFSR ist somit mehr enthalten, als neue Kompetenzen der EU. 37Dies kommt auch zum Ausdruck in den Politikkonzepten der EU-Kommission, wenn diese den RFSR in den Dienst des Bürgers stellen und ihn als Garant der Grundrechte und Grundfreiheitenbestimmen. 38