Kay Hailbronner - Asyl- und Ausländerrecht

4Wie sich der dramatische Einbruch der wirtschaftlichen und finanziellen Verhältnisse in Deutschland und den EU-Mitgliedstaaten insgesamt als Folge der Corona-Pandemie und eines dramatischen Einbruchs der Wirtschaftskonjunktur mit hohen Arbeitslosenzahlen auf die weitere Entwicklung der Migrations- und Beschäftigungspolititik ab 2020 auswirken wird, ist derzeit nicht absehbar. Schon jetzt dürfte aber feststehen, dass der unter „Schönwetterbedingungen“ geschmiedete rechtliche Rahmen des von einem Mangels an Fachkräften bestimmten Arbeitsmarkts nach der massenhaften Freisetzung unqualifizierter oder nur gering qualifizierter vorwiegend ausländischer Arbeitskräfte auch in der Folgezeit nach der Corona Pandemie Änderungen sowohl bei der Rechtsanwendung als auch bei der Rechtsetzung in den Bereichen des Beschäftigungsrechts und der bislang großzügigen Zulassung illegal eingereister ausreisepflichtiger Drittstaatsangehöriger zu Integrationsleistungen und zu Legalisierungsprogrammen nach sich ziehen dürfte.

5Fragen der Integration der im Bundesgebiet lebenden ausländischen Bevölkerung sind dessen ungeachtet ein bleibender zentraler Problembereich des Aufenthaltsrechts, der die Weiterentwicklung des Asylverfahrensrechts und des Rechts der Rückführung ausreisepflichtiger Ausländer in erheblichem Maß beeinflusst. Das Dilemma, in dem sich Politik und Rechtsanwender befinden, wird schlaglichtartig durch die Funktionsveränderung der Duldung beleuchtet, die einerseits der Durchsetzung der Ausreisepflicht zu dienen bestimmt ist, andererseits aber in Form privilegierter Duldungen zum Zweck der Ausbildung und Beschäftigung zunehmend den Charakter eines Quasiaufenthaltstitels annimmt und damit in prinzipiellem Gegensatz zur effektiveren Durchsetzung der Ausreisepflicht steht. Die Integration als „Querschnittsaufgabe“ des Migrationsverwaltungsrechts 7hat nicht nur zahlreiche Initiativen auf der Ebene von Bund, Ländern und Gemeinden zur Integrationsförderung hervorgerufen, sondern bestimmt in vielfacher Weise die Entwicklung des Staats-, Verwaltungs- und Sozialrechts. Sie steht gleichzeitig in einem gewissen Gegensatz zur Intention des Gesetzgebers, die Anreize für eine irreguläre Zuwanderung zu reduzieren, die freiwillige Rückkehr von Ausländern in ihre Heimatstaaten zu fördern und die zwangsweise Rückführung von Personen, die ihrer Ausreisepflicht nicht nachkommen, zu erleichtern. Hinzu kommen weitere konkurrierende Perspektiven, die die rechtliche Steuerung der Migration bestimmen 8.

Der Zuzug von insgesamt 44.752 Drittstaatsangehörigen mit einem Aufenthaltstitel zur Ausübung einer Beschäftigung nach § 18 AufenthG a. F. speist sich im Jahr 2018 in Deutschland überwiegend aus Ausländern, von denen etwas mehr als die Hälfte eine qualifizierte Beschäftigung in Deutschland aufnehmen 9. Die Zahl der Personen mit einer Beschäftigung, die keine qualifizierte Berufsausbildung erfordert, ist gegenüber den Vorjahren deutlich gewachsen. Die größten Gruppen der im Jahr 2018 zu Erwerbszwecken eingereisten Personen waren Staatsangehörige aus Serbien, Bosnien-Herzegowina, den USA, Kosovo, Mazedonien, Albanien und Indien. Hinzu kommen 12.015 zur Ausübung einer Beschäftigung mit akademischer Ausbildung nach § 19a (Blaue Karte) eingereiste Drittstaatsangehörige, 434 Forscherinnen und Forscher, 1.080 unternehmensintern transferierte Arbeitnehmer sowie 1.718 Personen, denen eine Aufenthaltserlaubnis zum Zweck einer selbstständigen Tätigkeit erteilt wurden 10.

6Insgesamt lebten am 1.1.2019 in Deutschland nur eine vergleichsweise geringe Zahl von 161.973 Ausländern mit einem Aufenthaltstitel zum Zweck der Erwerbstätigkeit nach § 18 AufenthG a. F., gegenüber der wesentlich größeren Zahl von Ausländern, die sich aufgrund eines anderen nicht spezifisch zum Zweck der Aufnahme einer Beschäftigung ausgestellten Aufenthaltstitels oder einer Duldung im Bundesgebiet aufhalten und einer Erwerbstätigkeit nachgehen (z. B. aufgrund von Familiennachzug oder eines humanitären Aufenthaltsrechts). Dabei ist zu beachten, dass Unionsbürger keines Aufenthaltstitels für die Aufnahme einer Erwerbstätigkeit bedürfen und Drittstaatsangehörige schon bisher in weitem Umfang von der Pflicht, eine besondere Arbeitserlaubnis einzuholen, weitgehend durch ein gesetzliches Erwerbstätigkeitsrecht befreit waren. Der Gesetzgeber des Fachkräfteeinwanderungsgesetzes gibt im Grundsatz jedem Inhaber eines Aufenthaltstitels das Recht, eine Beschäftigung im Bundesgebiet aufzunehmen. Die Zahl der zum Zweck der Erwerbstätigkeit ausgestellten Aufenthaltstitel sagt daher über die Berechtigung, in Deutschland einer Beschäftigung nachzugehen und die Erwerbsquote der im Bundesgebiet lebenden ausländischen Bevölkerung nichts aus, gibt aber Hinweise auf die Steuerungsfähigkeit des deutschen Systems der Aufenthaltstitelvergabe. Das Fachkräftezuwanderungsgesetz setzt an diesem Punkt an, indem es die Vergabe von Aufenthaltstiteln zum Zweck der Erwerbstätigkeit deutlich erleichtert.

7Gegenstand des Ausländerrechts ist die Regelung der Rechtsstellung von Ausländern , insbesondere die Festlegung der Voraussetzungen für ihre Einreise und ihren Aufenthalt. Neben der Steuerung und Begrenzung des Zuzugs von Ausländern dient das Ausländerrecht in Deutschland auch deren Integration und der Erfüllung humanitärer Verpflichtungen der Bundesrepublik. Der Begriff des Ausländers ist für das deutsche Recht in § 2 Abs. 1 AufenthG definiert. Danach ist jeder Ausländer, der nicht Deutscher im Sinne des Art. 116 Abs. 1 GG ist. Deutscher im Sinne von Art. 116 Abs. 1 GG ist jeder, der die deutsche Staatsangehörigkeit besitzt. Dies gilt unabhängig davon, ob die Staatsangehörigkeit durch Geburt oder später durch Erklärung, Annahme als Kind oder Einbürgerung erlangt worden ist. Auch die sog. Statusdeutschen sind Deutsche im Sinne des Art. 116 Abs. 1 GG. Hierbei handelt es sich um Flüchtlinge oder Vertriebene deutscher Volkszugehörigkeit sowie deren Ehegatten und Kinder, die Aufnahme im Bundesgebiet gefunden haben. Entsprechend der Negativdefinition des § 2 Abs. 1 AufenthG sind nicht nur EU-Bürger, sondern auch Staatenlose Ausländer im Sinne des Ausländerrechts 1.

8Das in Deutschland geltende Ausländerrecht besteht aus einem Gefüge von Regelungen auf allen Ebenen der Normenhierarchie. Neben dem Grundgesetz und einfachen Gesetzen sind nicht nur Verordnungen und Verwaltungsvorschriften von Bedeutung, auch das Europa- und das Völkerrecht enthalten Vorschriften, die Auswirkungen auf das deutsche Ausländerrecht haben. Ursprünglich war das Ausländerrecht fast ausschließlich national geprägt und zählt historisch-systematisch zum besonderen Polizeirecht. Das AuslG 1965 wurde durch das Ausländer­gesetz von 1990 (AuslG 1990) 1abgelöst. Dieses Gesetz war noch von dem Grund­prinzip geprägt, dass Ausländern, die zum Zweck einer unselbstständigen Erwerbstätigkeit in die Bundesrepublik Deutschland einreisen wollen, ein Aufenthaltsrecht nur ausnahmsweise nach Maßgabe einer Rechtsverordnung gewährt wird. Eine entscheidende Wende brachte das am 1.1.2005 in Kraft getretene Zuwanderungsgesetz (ZuwG) 2, das neben zahlreichen Änderungen bestehender Gesetze als wichtigste Bestandteile das Aufenthaltsgesetz (AufenthG) und das Freizügigkeitsgesetz (­FreizügG/EU) enthält. Zweck des Zuwanderungsgesetzes war es, Gestaltungsspielräume für eine gesteuerte Zuwanderung zu eröffnen und zugleich die Integration von Einwanderern zu regeln. Der Gesetzgeber machte mit der Ersetzung des AuslG durch das „Gesetz über den Aufenthalt, die Erwerbstätigkeit und die Integration von Ausländern im Bundesgebiet“ (Aufenthaltsgesetz – AufenthG) deutlich, dass mit dem neuen Zuwanderungsgesetz ein „Paradigmenwechsel“ verbunden sein sollte, der durch den Dreiklang Steuerung, Begrenzung und Integration gekennzeichnet war 3. Eine Neufassung wurde aber auch im Hinblick auf die Rechts- und Verfahrensvereinfachung für erforderlich angesehen. Während das AuslG 1990 die verschiedenen Aufenthaltszwecke in unterschiedlichen Aufenthaltstiteln zum Ausdruck brachte (Aufenthaltsbewilligung, Aufenthaltsbefugnis, Aufenthaltserlaubnis, Aufenthaltsberechtigung), kennt das AufenthG ursprünglich nur noch zwei Aufenthaltstitel, nämlich die Aufenthaltserlaubnis und die Niederlassungserlaubnis (unbefristetes Aufenthaltsrecht). Durch die Umsetzung des Unionsrechts ist die Zahl der Aufenthaltstitel mittlerweile wieder auf sieben Aufenthaltstitel angewachsen (vgl. § 4 AufenthaltsG) und damit die Vereinfachung des Ausländerrechts gründlich konterkariert worden.