Kay Hailbronner - Asyl- und Ausländerrecht

37Die umstrittene Frage, ob sich aus dem Visakodex ein Rechtsanspruch auf Visaerteilung ableiten lässt 10ist mittlerweile vom EuGH dahin beantwortet worden, dass die Mitgliedstaaten ein Visum nur verweigern dürfen, wenn dem Antragsteller einer der im Kodex aufgezählten Verweigerungsgründe entgegengehalten werden kann 11. Der Kodex hat die Voraussetzungen und das Verfahren der Visumerteilung abschließend geregelt. Die Mitgliedstaaten verfügen allerdings über einen gerichtlich nur beschränkt überprüfbaren weiten Beurteilungsspielraum bei der Risikobewertung. Ob „begründete Zweifel“ im Sinne des Art. 32 Abs. 1 b) des Visakodex vorliegen, kann daher nur in der Situation der über einen Visumantrag entscheidenden Behörde beurteilt werden 12.

38In der Verordnung (EG) Nr. 2016/399 ( Schengener Grenzkodex-SGK 13) sind die ursprünglich im Schengener Durchführungsübereinkommen niedergelegten Regeln über die Kontrollen an den Außengrenzen der Gemeinschaft in ein umfassendes Regelwerk niedergelegt. Für die Schengen-Staaten gelten damit einheitliche Regeln für die Einreise von Drittstaatsangehörigen an den Außengrenzen der Europäischen Union, die Grenzkontrollen, die Grenzüberwachung und die Einreiseverweigerung gegenüber Drittstaatsangehörigen. Gegen Entscheidungen, mit denen die Einreise in das Hoheitsgebiet eines Mitgliedstaats verweigert wird, können Rechtsbehelfe eingelegt werden. Ein darüber hinausgehendes Recht auf Einlegung von Rechtsbehelfen gegen sonstige Rechtsverletzungen, die im Verfahren über den Erlass der Einreiseentscheidung begangen werden, um z. B. einen Schadensersatzanspruch wegen des Verhaltens von Grenzbeamten durchzusetzen, lässt sich daraus nicht ableiten 14. Weitere Schritte zur Errichtung eines effektiveren einheitlichen Grenzkontrollsystems sind mit der EU VO 2017/2226 über ein europäisches Einreise/Ausreisesystem (EES) ergriffen worden. Das EES beinhaltet eine Erfassung der Antragsgeschichte von Drittstaatsangehörigen und stellt einen zentralen Baustein einer Interoperabilität zwischen Informationssystemen in den Bereichen Grenzen und Visa dar. U.a. soll dadurch ermöglicht werden, gegen Mehrfachidentitäten und gegen Identitätstäuschung vorzugehen 15.

39Die Binnengrenzen innerhalb der EU dürfen grundsätzlich unabhängig von der Staatsangehörigkeit ohne Personenkontrollen überschritten werden. Unter außergewöhnlichen Umständen erlaubt jedoch der Schengener Grenzkodex die vorübergehende Wiedereinführung von Grenzkontrollen in Fällen einer ernsthaften Bedrohung der öffentlichen Ordnung oder inneren Sicherheit für einen begrenzten Zeitraum von höchstens 30 Tagen oder für die vorhersehbare Dauer der ernsthaften Bedrohung, wenn ihre Dauer den Zeitraum von 30 Tagen überschreitet. Die vorübergehende Wiedereinführung von Kontrollen an den Binnengrenzen darf in Umfang und Dauer nicht über das Maß hinausgehen, das zur Bewältigung der ernsthaften Bedrohung erforderlich ist 16. In Fällen, die aufgrund einer ernsthaften Bedrohung ein sofortiges Handeln erfordern, kann ein Mitgliedstaat in Ausnahmefällen für einen begrenzten Zeitraum von höchstens 10 Tagen mit Verlängerungsmöglichkeit bis 20 Tagen (maximal bis zwei Monate) sofort wieder Kontrollen an den Binnengrenzen einführen 17. Kriterien, die im Falle der Wiedereinführung von Kontrollen an den Binnengrenzen zu beachten sind, werden in Art. 26 SGK aufgeführt. Die Mitgliedstaaten müssen bewerten, in wieweit mit einer derartigen Maßnahme der Bedrohung der öffentlichen Ordnung oder der inneren Sicherheit angemessen begegnet werden kann und ob die Verhältnismäßigkeit zwischen der Maßnahme und der Bedrohung gewahrt ist.

40Die Einhaltung dieser Kriterien weist an sich auf einen gerichtlich überprüfbaren Maßstab hin. Tatsächlich obliegt es bei Vorliegen einer Situation, die existentielle Interessen eines Mitgliedstaats betrifft, im Beurteilungsspielraum der letzlich demokratisch allein verantwortlichen Regierung eines Mitgliedstaats, die erforderlichen Maßnahmen zur Behebung eines Notstands zu treffen. Deutschland und andere Mitgliedstaaten haben von den Möglichkeiten des Schengener Grenzkodex in Bezug auf die Einführung von Grenzkontrollen an den Grenzen zu anderen Mitgliedstaaten während der Flüchtlingskrise des Jahres 2015 Gebrauch gemacht. Die Kommission hat dies in ihrer Entschließung v. 23.10.2015 gebilligt, mit der Begründung, dass die öffentliche Ordnung durch die außergewöhnlich hohe Zahl einreisender Flüchtlinge gefährdet war 18. Nahezu sämtliche Mitgliedstaaten haben als Folge der Corona-Virus-Epidemie im März 2020 mit Billigung der EU-Kommision den freien Personenverkehr an den Binnengrenzen für nicht unbedingt notwendige Reisen weitgehend eingeschränkt und damit zugleich bestätigt, dass auch gesundheitliche Gefahren für die Bevölkerung unter den Begriff der öffentlichen Ordnung i. S. von Art. 25 SGK subsumiert werden können 19.

Die Rückführung ausreisepflichtiger Drittstaaatsangehöriger liegt grundsätzlich im Kompetenzbereich der Mitgliedstaaten. Dabei ist jedoch ein unionsrechtlicher Rahmen zu beachten, der in der Praxis der Anwendung der Vorschriften des Aufenthaltsgesetzes erhebliche Bedeutung gewonnen hat.Die Richtlinie 2008/115/EG zur Rückführung illegal aufhältiger Drittstaatsangehöriger 20, die durch das 2. EU-Richtlinienumsetzungsgesetz v. 22.11.2011 21in deutsches Recht umgesetzt worden ist, hat die Vergemeinschaftung der Rückkehrpolitik zum Ziel. Die einheitlich in allen EU-Staaten geltenden Verfahrensregeln sollen ein effektives und zugleich faires Verfahren der Rückführung solcher Drittstaatsangehöriger gewährleisten, die sich illegal, d. h. ohne ein Aufenthaltsrecht entweder aufgrund illegaler Einreise oder aufgrund einer aufenthaltsbeendenden Maßnahme, in einem EU-Mitgliedstaat aufhalten.

41Art. 79 AEUV sieht die Entwicklung einer gemeinsamen Einwanderungspolitik vor, die in allen Phasen eine wirksame Steuerung der Migrationsströme, eine angemessene Behandlung von Drittstaatsangehörigen, die sich rechtmäßig in einem Mitgliedstaat aufhalten, sowie die Verhütung und verstärkte Bekämpfung von illegaler Einwanderung und Menschenhandel gewährleisten soll. Zu diesem Zweck sieht Art. 79 Abs. 2 eine Reihe von gesetzgeberischen Maßnahmen vor, die die Einreise- und Aufenthaltsvoraussetzungen, sowie Visavorschriften und Regeln für einen langfristigen Aufenthalt, einschließlich solcher zur Familienzusammenführung erfassen. Hinzu kommen die Festlegung von Rechten der sich in einem Mitgliedstaat rechtmäßig aufhältigen Drittstaatsangehörigen, einschließlich der Bedingungen, unter denen sie sich in einem anderen Mitgliedstaat frei bewegen und aufhalten dürfen, sowie die Bekämpfung illegaler Einwanderung, illegalen Aufenthalts und des Menschenhandels. Auf Grund einer politischen Vorgabe des Europäischen Rates, die er auf seiner Tagung in Sevilla am 21./22. Juni 2002 beschlossen hatte, wurden in der Folgezeit im Bereich Migration zahlreiche Richtlinien auf europäischer Ebene vereinbart, die sodann in nationales Recht umzusetzen waren 1.

42Für die in der Praxis bedeutsamste Gruppe von Drittstaatsangehörigen, die ein Aufenthaltsrecht in einem EU-Mitgliedstaat beantragen, ist mit der Regelung des Nachzugs von Familienangehörigen im Jahre 2003 ein einheitlicher rechtlicher Rahmen durch die Familiennachzugsrichtlinie 2geschaffen worden. Die Richtlinie, die damals noch innerhalb einer wesentlich kleineren EG von den Regierungen der EG-Mitgliedstaaten mit zahlreichen Kompromissen und Optionen gegen den Widerstand von Menschenrechtsorganisationen verabschiedet wurde 3, ist symptomatisch für die Probleme und Schwierigkeiten, mit denen eine EU einheitliche Rechtsetzung für Staaten mit verschiedenen einwanderungspolitischen Konzeptionen konfrontiert ist. Immerhin konnte man sich auf einen Text einigen, der eine Befugnis der Mitgliedstaaten vorsieht, bei dem Nachzug von über 12-jährigen Kindern, die unabhängig vom Rest ihrer Familien nachziehen, zu prüfen, ob sie nach nationalem Recht vorgesehene Integrationskriterien erfüllen und hiervon den Nachzug abhängig zu machen 4. Außerdem können die Mitgliedstaaten im Rahmen einer Ausnahmeregelung den Familiennachzug von über 15-jährigen Kindern einschränken. Wegen dieser Bestimmungen hatte das Europäische Parlament letzlich erfolglos eine Klage gegen den Rat eingereicht mit der Argumentation, die Richtlinie verstoße gegen das in Art. 8 EMRK geschützte Recht auf Schutz der Privatsphäre und der Familie 5. Im Übrigen verpflichtet die Richtlinie die Mitgliedstaaten, Ehegatten und minderjährigen Kindern von Drittstaatsangehörigen den Familiennachzug zu gestatten, sofern sie bestimmte Voraussetzungen erfüllen. Abweichend von den großzügigeren unionsrechtlichen Vorschriften für Unionsbürger ist der Familiennachzug von Verwandten in aufsteigender Linie, denen Unterhalt gewährt wird, und den volljährigen unverheirateten Kindern, die aufgrund ihres Gesundheitszustandes nicht selbst für ihren Lebensunterhalt aufkommen können, in das Ermessen der Mitgliedstaaten gestellt 6.