Cristóbal Bywaters C. - Nuevas voces de política exterior

Si bien el proyecto internacional post-dictatorial ya había dado algunas señales tempranas de agotamiento a mediados de la década anterior,44 la política exterior permaneció más o menos encapsulada respecto del incipiente cuestionamiento al modelo chileno gracias al complejo momento que atravesaban las relaciones con nuestros vecinos del norte. El imperativo de la unidad nacional frente a las cuestiones territoriales disputadas en los litigios con Perú (2008-2013) y Bolivia (2013-2018) ante la Corte Internacional de Justicia, contribuyeron a aislar relativamente a las relaciones exteriores de las vicisitudes de la política doméstica. No obstante, la política exterior comenzaba a experimentar, en paralelo, algunas tensiones tectónicas45 que, de manera paradojal, emergerían a la superficie solo tras la victoria chilena en el diferendo con La Paz, en octubre de 2018.

La manifestación más evidente del agotamiento del proyecto internacional post-dictatorial ha sido, probablemente, el inusitado nivel de discusión pública en torno a la política exterior durante los últimos años. En poco tiempo nos hemos acostumbrado a que las relaciones exteriores abandonen su tradicional posición de excepcionalidad para ubicarse en el centro del debate nacional. No es que las controversias en esta materia sean nuevas; por el contrario, la forma en que el país se relaciona con su medio externo ha generado múltiples debates a lo largo de la historia. Novedosa ha sido, no obstante, la recurrencia de este fenómeno: en los tres años que han transcurrido desde el inicio del segundo gobierno del presidente Sebastián Piñera (2018-2022), han tenido lugar al menos una decena de episodios de crítica pública a su gestión internacional. En un clima de polarización de las élites políticas, la lógica de cooperación que tradicionalmente había primado en este ámbito se ha debilitado como resultado de la emergencia de una creciente contestación pública doméstica, incluso en temas vinculados a la usualmente unívoca visión de la soberanía nacional. Asimismo, la conducción presidencial de las relaciones exteriores ha estado sometida a un mayor escrutinio público, tanto en cuestiones sustantivas como en la designación de embajadores, agregados y asesores. En último término, la deficiente y a menudo sobreideologizada gestión internacional del segundo gobierno del presidente Sebastián Piñera (2018-2022) ha sido expresión del agotamiento del proyecto internacional post-dictatorial y, al mismo tiempo, la ha agudizado, llegando incluso a desafiar la idea según la cual la política exterior constituye una política de Estado; pacto tácito de continuidad en las relaciones exteriores46 y patrimonio simbólico de la comunidad política.

Otro factor que contribuyó a agudizar el agotamiento del proyecto internacional post-dictatorial fue el estallido social iniciado en octubre de 2019. Las masivas protestas callejeras y el clamor popular por la anhelada dignidad en una sociedad profundamente desigual pusieron en jaque la narrativa de prosperidad económica, estabilidad política y progreso social que las élites chilenas habían cultivado y proyectado hacia el exterior desde el retorno a la democracia. En efecto, al tiempo que Chile mejoraba notablemente su estatus internacional durante los últimos treinta años, se incubó en la sociedad un profundo malestar con el orden social que brindó, en parte importante, sustento a tal ascenso. El malestar, con el paso de los años, derivaría en rabia.47

El estallido social iniciado en octubre de 2019 tuvo considerables consecuencias para nuestra presencia en el mundo. Por un lado, exacerbó las dificultades que ya venía experimentando la diplomacia nacional desde la asunción del presidente Piñera y terminó de sepultar las aspiraciones de liderazgo internacional de este último. En términos prácticos, su impacto más inmediato fueron la cancelación de la Cumbre de Líderes del Foro de Cooperación Económica del Asia Pacífico (apec), a realizarse en Santiago en noviembre de 2019, y el traslado de la Conferencia de las Partes de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (cop-25) desde Santiago a Madrid, un mes después. En este último espacio, la delegación chilena fue increpada públicamente por las violaciones a los derechos humanos en el contexto del estallido social, mientras que, en Chile, el cuestionamiento al liderazgo negociador nacional acabó en una interpelación a la Ministra del Medio Ambiente por parte de la Cámara de Diputados.

Con todo, el impacto más notable del estallido social fue sobre la imagen internacional del país, al exponer las limitaciones y tensiones que subyacían al otrora celebrado modelo. La noticia de las manifestaciones ciudadanas recorrió el mundo, sumándose a una ola global de protesta social y sirviendo de inspiración en otras latitudes. Tal fue el caso de la provocadora performance de Las Tesis, replicada en decenas de países e idiomas, que posicionó en la escena internacional la violencia policial por razón de género experimentada por mujeres y niñas en manifestaciones sociales. La represión violenta y desproporcionada de la protesta social y las graves violaciones de los derechos humanos, en contraste, pusieron en cuestión el cumplimiento, por parte del gobierno y del Estado chileno, de los compromisos internacionales suscritos. Pese a los esfuerzos del poder ejecutivo por legitimar su accionar y acallar las críticas en el exterior, el deterioro de su imagen externa fue profundo. Organismos de derechos humanos y medios de comunicación internacionales centraron su atención en las calles del país, en una crítica casi unánime a la represión gubernamental. Ante la amplia condena internacional, Teodoro Ribera, a la sazón Ministro de Relaciones Exteriores, afirmaría que “no podemos estar preocupados de informes más o informes menos”.48 En los meses que siguieron, la Cancillería se esforzó en definir y promover una narrativa oficial que destacaba la “inusitada y desconocida violencia”, bajaba el perfil a las “manifestaciones de protesta pacíficas, que en algunos casos fueron multitudinarias”,49 y omitía la represión de la protesta social. El intento, ciertamente, obtuvo resultados más bien modestos.

La política exterior de la segunda administración Piñera

En términos generales, la política exterior de la segunda administración Piñera ha tenido tres características principales. La primera es el neosoberanismo, entendido como la desconfianza y resistencia conservadora a la influencia de las instituciones de la sociedad internacional en el sistema político doméstico. Desde esta perspectiva, la actuación de estas instituciones supondría una “amenaza a la soberanía nacional”,50 por cuanto limitaría la capacidad del Estado de definir sus políticas y reglas de manera autónoma. Con base en una visión tradicional-westfaliana de la soberanía, el neosoberanismo reivindica la primacía del derecho nacional por sobre los tratados internacionales, en especial en lo que respecta a los derechos humanos, erosionando “de manera explícita las normas y reglas transnacionales” y dejando “a los ciudadanos privados de la protección de sus derechos cuando el Estado nacional no los cautela”.51

De entre los varios ejemplos de neosoberanismo en la política exterior reciente, la negativa a suscribir el Acuerdo de Escazú ha sido una de las más controvertidas. En septiembre de 2018, se dio a conocer la decisión del poder ejecutivo de no suscribir el tratado, pese a haber sido promovido durante la primera administración Piñera.52 En línea con el discurso neosoberanista, se argumentó mañosamente que el acuerdo limitaría la soberanía nacional al aceptar la jurisdicción de la Corte Internacional de Justicia. Posteriormente, el gobierno sostuvo que su suscripción no sería necesaria dado que el país ya contaría con una institucionalidad ambiental que garantiza los derechos y obligaciones establecidos en el acuerdo. Con todo, la debilidad y zigzagueo de los argumentos sugiere que la no suscripción de Escazú, formalizada definitivamente en septiembre de 2020, obedeció menos a una consideración estratégica de política exterior y más a una mezcla de visiones neosoberanistas, errores conceptuales53 y una resistencia a la regulación ambiental.