Roland Muller - Führung, Steuerung und Aufsicht von öffentlichen Unternehmen

10.2.2 Sechs Schlüsselgrössen für gesunde öffentliche Unternehmen

10.2.3 Balanced Scorecard in öffentlichen Unternehmen

10.3 Unternehmensstrategie in öffentlichen Unternehmen

10.4 Risk Management

10.4.1 Einführung

10.4.2 Gesetzliche Grundlagen des Risk Managements

10.4.3 Begriffe und Entwicklung des Risk Managements

10.4.4 Notwendigkeit und Bedeutung des Risk Managements

10.4.5 Organisation und Umsetzung des Risk Managements

10.4.6 Angaben über die Durchführung einer Risikobeurteilung

10.5 Grundsätze des öffentlichen Beschaffungswesens

10.5.1 Begriffsklärung und Bedeutung

10.5.2 Rechtliche Grundlagen des Submissionsrechts

10.5.3 Anwendungsbereich / Geltungsbereich des Submissionsrechts

10.5.4 Ablauf Vergabeverfahren

10.5.5 Rechtsschutz

10.5.6 Zusammenfassung und Empfehlung

10.6 Compliance als strategische Führungsaufgabe

10.6.1 Einführung

10.6.2 Guidelines zum Compliance Management System

10.7 Rechtsvertretung in der SFE

10.7.1 Thematik

10.7.2 Beizug von Rechtsvertretern

10.7.3 Teilnahme von Rechtsvertretern an Sitzungen der SFE

10.7.4 Ergebnis

10.8 Protokollführung in der SFE

10.8.1 Urkundeneigenschaft des Protokolls

10.8.2 Formelle Gestaltung des Protokolls

10.8.3 Sprache und Inhalt des Protokolls

10.8.4 Geheimhaltung und Einsichtsrecht

10.8.5 Verteilung und Aufbewahrung

10.8.6 Anforderungen an den Protokollführer

10.8.7 Materielle Anforderungen an Protokolle

10.9 Mandatsbestätigung

10.10 Unternehmenskommunikation

10.10.1 Kommunikationsbeauftragter

10.10.2 Spielregeln für die reguläre Kommunikation

10.10.3 Kommunikation in der Krise

10.10.4 Empfehlungen zur Unternehmenskommunikation

10.10.5 Spielregeln in der SFE

10.10.6 Stichentscheid des Präsidenten der SFE

10.11 Verhältnis zur Operativen Führung

10.11.1 Klare Unabhängigkeiten

10.11.2 Führungsprozess

10.12 Herausforderungen für Mitglieder der Strategischen Führungsebene in öffentlichen Unternehmen

10.13 Checklisten

11 Muster und Beispiele

11.1 Eignerstrategie der Kantonalen Kommunikations AG

11.2 Entschädigungsreglement (SFE)

11.3 Muster einer ausführlichen Ausstandsklausel

11.4 Mandatsbestätigung

11.5 Checkliste zur Vorprüfung der Übernahme eines SFE-Mandats in einem öffentlichen Unternehmen

11.6 PCG-Richtlinien der Stadt Gossau

Anhang

Abbildungsverzeichnis

Tabellenverzeichnis

Literatur- und Quellenverzeichnis

Abkürzungsverzeichnis

Die Autoren

1 Einleitung

1.1 Problemstellung

Die Diskussionen um die Public Corporate Governance, die Führung, Steuerung und Aufsicht öffentlicher Unternehmen, haben Mitte der 1990er Jahre begonnen. Die IFAC (The International Federation of Accountants) legte 2001 Richtlinien für die Steuerung von öffentlichen Unternehmen vor (IFAC 2001). Auf der Basis der darauf folgenden Diskussionen verfasste die OECD 2006 Guidelines zur Corporate Governance von Unternehmen in Staatsbesitz (OECD 2006). Der Bundesrat legte in seinem Bericht 2006 dar, mit welchen Leitsätzen Unternehmen im Besitz des Bundes zu steuern sind (Schweiz. Bundesrat 2006). Deutschland und Liechtenstein beschritten einen anderen Weg, indem für die Thematik der Public Corporate Governance Codices erarbeitet und in Kraft gesetzt wurden. 2011 hat die EU zur Führung und Steuerung von öffentlichen Unternehmen 19 Empfehlungen definiert. Ein wichtiges Augenmerk wird dabei auf die Themen Transparenz (Empfehlung 3), Autonomie (Empfehlung 1), Steuerungsmodelle unter Einbezug der betroffenen Einheiten (Empfehlung 9) oder auch Verbesserung der Koordination (Empfehlung 18) gelegt (COST 2011). Im Jahr 2015 hat die OECD die Erfahrungen aus 10 Jahren Einsatz der Guidelines zum Anlass genommen, sie einer kritischen Analyse zu unterziehen. Im Herbst 2015 sind sie publiziert worden (OECD 2015) und stellen weiterhin Empfehlungen dar.

Kantone haben Anfang 2000 begonnen, die Thematik der Steuerung von öffentlichen Unternehmen anzugehen und mit Gesetzen und Weisungen zu regeln. Dies insbesondere vor dem Hintergrund, dass alle Kantone zusammen rund 1000 Beteiligungen an 600 Unternehmen halten, welche gesamthaft einen Buchwert von über CHF 7 Mrd. darstellen (Meister 2009). Bis Ende 2015 haben praktisch alle Kantone mittels Gesetz, Verordnung oder Richtlinien geregelt, wie mit den öffentlichen Unternehmen zu verfahren ist, oder haben Projekte dazu gestartet.

In der Praxis bereitet die Umsetzung der Leitsätze des Bundesrates aus seinem Bericht 2006 jedoch einige Mühe (Schweiz. Bundesrat 2006), wie auch der Bericht aus dem Jahr 2009 zeigt (Schweiz. Bundesrat 2009). Die Problemstellung findet ihre Ursache darin, dass der moderne Staat auf Bundes-, Kantons- oder Gemeindeebene immer weniger alle Aufgaben selbst erfüllt und lediglich dafür sorgt, dass die Realisierung geschieht. Basierend auf diesem Modell der Gewährleistung, ist neben der Sicherstellung der Erfüllung der ausgelagerten Aufgabe auf der Grundlage einer Leistungsvereinbarung klar festzulegen, was aus der Eignersicht (z. B. als Kapitalgeber) an übergeordneten Zielen zu erreichen ist bzw. welche Rahmenbedingungen einzuhalten sind. Zur Erhöhung der nötigen Transparenz bei der Aufsicht über öffentliche Unternehmen hat der Bund in einem Bundesgesetz die Grundlage geschaffen. In diesem Erlass wurden mehrere Gesetze angepasst mit der Zielsetzung, dass über die Ziele und die Zielerreichung im Parlament Bericht erstattet werden kann (Bund 2010). Am 25. April 2012 legte dies der Bundesrat in der Kurzberichterstattung zur Erfüllung der strategischen Ziele der verselbständigten Einheiten des Bundes im Jahr 2011 fest und präsentierte, in welchem Umfang und auf welche Weise die Eignerziele erfüllt wurden (Bundesrat 2012). Seither findet die Berichterstattung über die Unternehmen des Bundes in diesem Rhythmus statt.

Auch die Regierung des Landes Liechtenstein hat in den vergangenen Jahren eine intensive Auseinandersetzung mit dem Thema geführt und Vorgaben zur Public Corporate Governance in Form eines Gesetzes in Kraft gesetzt (Land Liechtenstein 2009). Dieses Gesetz über die Steuerung und Überwachung öffentlicher Unternehmen sorgt als Rahmengesetz für Regelungen, welche für alle öffentlichen Unternehmen verbindlich sind. Die zweite Stufe stellen Spezialgesetze dar, in welchen die einzelnen öffentlichen Unternehmen im Detail strukturiert sind. Im Sommer 2012 hat das Land Liechtenstein als dritte Stufe im Sinne von «Soft Law» Empfehlungen zur Führung und Kontrolle von öffentlichen Unternehmen in Liechtenstein in Kraft gesetzt (Public Corporate Governance Code). Darin werden zwei unterschiedliche Ansätze von Empfehlungen dargelegt. Zum einen diejenigen, welche im Sinne von «comply or explain» im Abweichungsfalle im Geschäftsbericht zu begründen sind. Zum anderen Abweichungen, bei denen keine Offenlegung erfolgen muss.

Auf der kommunalen Ebene ist in den vergangenen Jahren erkannt worden, dass die Public Corporate Governance von eigenen Beteiligungen dann eine Herausforderung darstellt, wenn in den Unternehmen Probleme entstehen bzw. entstanden sind. Im Rahmen der Studie von 2014 nahmen Stadtpräsidenten Stellung zu diesen Fragen. Mehrere Personen brachten die Hoffnung zum Ausdruck, dass die öffentlichen Unternehmen so gut geführt würden, dass keine Probleme entstehen (Sonderegger 2014, 12 ff.).

Die Auslagerung von Aufgaben soll nur dann erfolgen, wenn neben einer effektiven Aufgabenerfüllung insbesondere auch eine Effizienzsteigerung erreicht werden kann. Die knappen öffentlichen Mittel sollen so wirtschaftlich wie möglich eingesetzt werden. Eine weitere Heraus forderung ist der Umgang mit dezentralisierter Verantwortung, welche im Rahmen der Sicherstellung der Aufgabenerfüllung an das Unternehmen übertragen wird. Wie kann in den Unternehmen, welche quasi «an der langen Leine» geführt werden, die Aufsicht sichergestellt werden? Mitglieder von Verwaltungsräten haben als Mitglieder der Strategischen Führungsebene erkannt, dass sie Verantwortung tragen und damit auch zur Verantwortung gezogen werden können, wenn die Aufgabenerfüllung nicht vollständig und korrekt erfolgt.