Rudolf Streinz - Europarecht

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Die EEA[21] geht auf den deutsch-italienischen Entwurf einer „Europäischen Akte“ vom 4.11.1981 (Genscher-Colombo-Plan) zurück, der ein enges Zusammenwirken der Europäischen Gemeinschaften, der EPZ und des Europäischen Parlaments zur Errichtung der Europäischen Union vorsah und der in der feierlichen Deklaration des Europäischen Rates zur Europäischen Union[22] vom 19.6.1983 teilweise umgesetzt wurde. Der Vertragstext nahm aber auch Anstöße des vom Europäischen Parlament vorgelegten Entwurfs eines Vertrages zur Gründung der Europäischen Union vom 14.2.1984 auf. Grundlage für die Mailänder Gipfelkonferenz im Juni 1985 waren schließlich der Dooge-Bericht und das Weißbuch der Kommission an den Europäischen Rat, das einen detaillierten Maßnahmenkatalog und einen genauen Zeitplan für eine Vollendung des Binnenmarktes bis 1992 enthielt (s. eingehend zum Binnenmarktprogramm Rn 983 ff). Gegen die Stimmen Dänemarks, Griechenlands und Großbritanniens wurde die Einberufung einer Regierungskonferenz gemäß Art. 236 EWGV (jetzt Art. 48 Abs. 4 EUV) beschlossen. Am 27./28.2.1986 wurde von den mittlerweile zwölf Mitgliedstaaten der Gemeinschaft (Beitritt Spaniens und Portugals zum 1.1.1986) die EEA unterzeichnet. Wegen einer erfolgreichen gerichtlichen Anfechtung des irischen Zustimmungsgesetzes verzögerte sich das Inkrafttreten der EEA bis zum 1.7.1987. 1993 wurden durch das Inkrafttreten des EUV die Art. 2, Art. 3 Abs. 2 und Titel III EEA aufgehoben (Art. 50 Abs. 2 EUV aF) .

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Die EEA stellt zusammen mit dem Unionsvertrag von Maastricht und dem Vertrag von Lissabon (s. Rn 37 ff, 61) die bisher umfassendste Änderung der Gründungsverträge dar: Sie stärkte im institutionellen System die Kommission durch die Erweiterung der Delegationsbefugnisse auf diese und das Europäische Parlament durch die Einbeziehung in den Rechtsetzungsprozess im Verfahren der Zusammenarbeit. Außerdem bezog sie weitere Materien des materiellen Rechts in die Gemeinschaftskompetenz ein (Forschung und Technologie, Umwelt), die allerdings teilweise bereits vorher auf Grund von Art. 235 EWGV (jetzt Art. 352 AEUV) Gegenstand der Gemeinschaftspolitik waren. Sie stellte die bereits vorher institutionalisierte EPZ in den Materien, die nicht dem Anwendungsbereich der Gründungsverträge unterfallen, auf eine völkervertragsrechtliche Grundlage (s. Rn 33) und legte schließlich das Binnenmarktkonzeptim EWGV (jetzt Art. 26 AEUV) fest (s. dazu Rn 986).

§ 2 Entwicklung und Stand der Europäischen Integration› III. Die Europäischen Gemeinschaften und die Europäische Union › 4. Die Europäische Union

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Nachdem zunächst streitig war, ob der Binnenmarkt schnellstmöglich durch eine Wirtschafts- und Währungsunion mit gemeinsamer Währung ergänzt werden müsste, setzte sich seit der Tagung des Europäischen Rates vom 27./28.6.1988 in Hannover diese vor allem von Frankreich und der Kommission (Präsident Delors) verfochtene Auffassung durch. Auf der Grundlage des Delors-Berichts (vgl Rn 1143) und entsprechender Beschlüsse des Europäischen Rates auf den Gipfelkonferenzen in Straßburg am 8./9.12.1989 und in Rom am 14./15.12.1990 wurden die Vertragsverhandlungen zur Wirtschafts- und Währungsunionaufgenommen. In der – allerdings nicht einhelligen – Erkenntnis und Forderung, dass eine gemeinsame Währung eine gemeinsame Wirtschaftspolitik, diese aber letztlich eine Politische Union mit einem entsprechenden institutionellen Rahmen bedingt (zur Aktualität dieser Frage s. Rn 1170), wurde der Gegenstand der Vertragsverhandlungen auch auf die Politische Union und dabei sowohl auf neue Entscheidungsverfahren als auch auf neue Entscheidungsmaterien erstreckt. Einbezogen wurde – auch angesichts des unkoordinierten Verhaltens der Mitgliedstaaten und der Gemeinschaft im sog. ersten Golf-Krieg gegen den Irak 1990/91 – die gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik.

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Angesichts grundsätzlich unterschiedlicher Vorstellungen der Mitgliedstaaten über Wesen und Inhalt der Europäischen Union gestalteten sich die Vertragsverhandlungen erwartungsgemäß schwierig. Wie so oft in der Geschichte der Gemeinschaften bzw Union gelang letztendlich aber doch eine Einigung auf der Tagung des Europäischen Rates am 9./10.12.1991 in Maastricht, die allerdings nur durch deutliche Abstriche bei der Politischen Union zu Stande kam. Am 7.2.1992 wurde der Vertrag über die Europäische Union (EUV)[23] unterzeichnet. Er trat erst nach dem Urteil des BVerfG[24] über die Verfassungsbeschwerden gegen das deutsche Zustimmungsgesetz am 1.11.1993 in Kraft.

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Durch den Maastrichter Vertragsollte der mit der Gründung der Europäischen Gemeinschaften eingeleitete Prozess der Europäischen Integration „auf eine neue Stufe“ gehoben werden. Die deklaratorische Gründung der „Europäischen Union“ (Art. 1 Abs. 1 EUV aF) allein konnte dies aber nicht bewirken. Entscheidend waren die eingeführten substanziellen Veränderungen sowie für die weitere Entwicklung auch diejenigen Veränderungen, die nur als Zielvorgabe erscheinen. Das Strukturproblem einer großen, eng verbundenen und mit weiten Kompetenzen ausgestatteten Gemeinschaft wurde durch das Postulat einer „immer engeren Union der Völker Europas“, „in der die Entscheidungen möglichst bürgernah getroffen werden“ sollen (Art. 1 Abs. 2 EUV aF) , zu lösen versucht. Um dies zu verdeutlichen, wurden das Prinzip der begrenzten Einzelermächtigung (s. dazu Rn 550), das Subsidiaritätsprinzip und der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit in der Ausübung der Gemeinschaftskompetenzen (s. dazu Rn 176 f) in Art. 5 EGV (jetzt Art. 5 EUV) ausdrücklich verankert. Bemerkenswert ist in diesem Zusammenhang auch Art. 6 Abs. 3 EUV aF (jetzt Art. 4 Abs. 2 EUV), wonach die Union die nationale Identität ihrer Mitgliedstaaten achtet. Die Europäische Union als „Union von Völkern und von Staaten“ stützt sich auf eine in ihrer strengen Gleichgewichtigkeit neuartige, bundesstaatsbegrifflich nicht erfassbare, doppelte Legitimation über das Europäische Parlament und die nationalen Parlamente, die ihre jeweiligen Regierungen kontrollieren[25] (vgl auch Rn 385 ff).

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Der Maastrichter Vertrag behielt die durch die EEA auf eine vertragliche Grundlage gestellte (vgl Rn 36) Aufteilung der Union auf zwei (bzw drei: EG – GASP – ZBJI/PJZS) Säulen, nämlich die Europäischen Gemeinschaften einerseits und die mit dem Unionsvertrag eingeführten Politiken und Formen der Zusammenarbeit, und deren Verknüpfung bei (vgl Art. 1 Abs. 3, Art. 3 EUV aF ); zur Struktur nach dem Vertrag von Lissabon s. Rn 89 f. Die damals drei Gemeinschaften bestanden als Völkerrechtssubjekte fort, während der Union als solcher keine ausdrückliche Völkerrechtsfähigkeit zuerkannt wurde (jetzt durch Art. 47 EUV entschieden, s. Rn 143).

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Die institutionellen Änderungenbetrafen zunächst die Verknüpfung von Gemeinschaften sowie den neu eingeführten intergouvernementalen Politiken GASP und ZBJI. Substanziell wurden hinsichtlich der Rolle des Europäischen Rates, des Europäischen Parlaments und der Kommission im Wesentlichen die Bestimmungen der EEA zur EPZ übernommen[26]. Teilweise wurde die bisherige Praxis auf eine vertragliche Grundlage gestellt und damit auch klargestellt bzw geringfügig modifiziert[27]. Dem Europäischen Ratwurden Zuständigkeiten im Rahmen der Europäischen Union insgesamt übertragen (s. Rn 296 ff). Er gibt der Union die für ihre Entwicklung erforderlichen Impulse und legt die allgemeinen politischen Zielvorstellungen für diese Entwicklung fest ( Art. 4 Abs. 1 EUV aF ; jetzt Art. 15 Abs. 1 S. 1 EUV).