Rudolf Streinz - Europarecht

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Die institutionellen Änderungenbetrafen im Wesentlichen die Ausweitung der Abstimmung mit qualifizierter Mehrheit, die Ernennung und die Rolle des Kommissionspräsidenten ( Art. 214 Abs. 2, 217 EGV ; jetzt Art. 17 Abs. 6 und 7 EUV; s. Rn 395), die Zuständigkeitsverteilung zwischen EuGH und EuG und die Größe und Zusammensetzung der Organe sowie die Stimmgewichtung im Rat. Zur Erleichterung einer vertieften Integration zwischen einzelnen Mitgliedstaaten in der wesentlich erweiterten Union wurden die durch den Amsterdamer Vertrag eingeführten – aber bis dahin niemals gebrauchten – Vorschriften über die verstärkte Zusammenarbeit sowohl systematisch neu gefasst als auch verfahrensrechtlich und materiell geändert. Das Gerichtssystem der Union wurde der steigenden Belastung angepasst, insbesondere durch eine Aufwertung des Gerichts erster Instanz sowie die Möglichkeit der Einführung einer dritten, vorgelagerten Instanz (Kammern).

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Materiell-inhaltlichbrachte der Vertrag von Nizza wenig Neuerungen, nämlich den neuen Titel XXI ( Art. 181a EGV ; jetzt Art. 212 AEUV) über wirtschaftliche, finanzielle und technische Zusammenarbeit mit Drittländern, die Erweiterung der Vertragsschlusskompetenz der EG im Bereich der gemeinsamen Handelspolitik auf die Bereiche des Handels mit Dienstleistungen sowie die handelsrelevanten Aspekte der Rechte des geistigen Eigentums ( Art. 133 Abs. 5–7 EGV ; jetzt erweitert durch Art. 207 Abs. 4–5 AEUV; s. Rn 1295). Ferner wurde im EUV eine Rechtsgrundlage für ein Sanktionsverfahren gegen Mitgliedstaaten, welche die fundamentalen Grundsätze der Union verletzen, geschaffen ( Art. 7 EUV aF ; jetzt Art. 7 EUV; s. Rn 111 f). Die Vorschriften der GASP wurden insbesondere im Hinblick auf den Wegfall des Verweises auf die WEU (s. Rn 1) angepasst. Die von Europäischem Parlament, Rat und Kommission am 7.12.2000 feierlich proklamierte Charta der Grundrechte der Europäischen Union wurde vom Europäischen Rat „begrüßt“[38], ohne dadurch Rechtsverbindlichkeit zu erlangen.

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Auch die Reformen durch die Verträge von Amsterdam und Nizza haben letzten Endes lediglich die allernötigsten Anpassungen einer Struktur, die ursprünglich für sechs Mitglieder geschaffen wurde, an die Erfordernisse einer Union von jetzt 28 Mitgliedern vorgenommen. Die wesentlichen Probleme zu lösen wurde regelmäßig in die Zukunft verschoben (sog. left-overs). Es bestand weitgehend Einigkeit, dass sich das Leitbild einer bürgernahen, transparenten und handlungsfähigen Union in dem bestehenden System von Verträgen und Änderungsverträgen auf Dauer nicht erreichen lasse. Im Rahmen des Vertrags von Nizza wurde durch die Annahme der Erklärung zur Zukunft der Europäischen Union[39] der Grundstein für den weiteren Reformprozess gelegt. Darauf aufbauend wurde durch die Erklärung von Laeken[40] die Grundlage für einen Konvent geschaffen, dessen Aufgabe die Ausarbeitung eines Abschlussdokuments für die Zukunft der Europäischen Union war (insoweit ist die Bezeichnung „Verfassungskonvent“nicht ganz zutreffend). Inhaltlich sollte dieses eine bessere Kompetenzabgrenzung zwischen der EU und ihren Mitgliedstaaten erreichen, den Status der Grundrechtecharta klären, eine Vereinfachung der bestehenden Verträge herbeiführen und die Rolle der nationalen Parlamente in der Europäischen Union regeln. Der vom Konvent unter Vorsitz des ehemaligen französischen Staatspräsidenten Giscard d'Estaing ausgearbeitete Entwurf eines Vertrags über eine Verfassung für Europawurde vom Europäischen Rat in Thessaloniki am 20.6.2003 als Grundlage für die Regierungskonferenz angenommen[41].

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Die gemäß Art. 48 EUV erforderliche Regierungskonferenzscheiterte zunächst an wichtigen institutionellen Fragen, insbesondere weil Polen und Spanien die ihnen im Vertrag von Nizza eingeräumten überproportionalen Stimmengewichte für die qualifizierte Mehrheit im Rat nicht aufgeben wollten. Unter irischer Präsidentschaft einigte sich der Europäische Rat am 14.6.2004 auf einen Kompromiss. Am 29.10.2004 unterzeichneten die Staats- und Regierungschefs den „Vertrag über eine Verfassung für Europa“[42].

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Der Verfassungsvertrag (EVV)[43] sollte die bisherigen Verträge EUV und EGV ersetzen und deren Inhalte zusammenfassen (vgl Art. IV-437 und Art. IV-438 EVV ). Er besteht aus vier Teilen (institutionelle Vorschriften, modifizierte Grundrechtecharta, Querschnittsklauseln und materielle Vorschriften, allgemeine und Schlussbestimmungen)[44].

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Wie in Art. 48 Abs. 3 EUV aF vorgesehen, hätte der Verfassungsvertrag der Ratifikation durch alle damals 25 Mitgliedstaaten bedurft (vgl Art. IV-447 EVV ). Insgesamt haben 17 Mitgliedstaaten den Vertrag ratifiziert. In Deutschland hatten zwar Bundestag und Bundesrat dem Vertragsgesetz mit überwältigender Mehrheit zugestimmt; der Bundespräsident sah sich aber durch die ausstehende Entscheidung des BVerfG über eine Organklage und Verfassungsbeschwerde an der Ratifikation gehindert[45]. Nach den ablehnenden Volksabstimmungen in Frankreich und den Niederlanden im Juni 2005 beschloss der Europäische Rat am 16./17.6.2005 eine sog. „Reflexionsphase“von einem Jahr[46]. 2006 hat der Europäische Rat diese in der Sache verlängert und einen „zweigleisigen Ansatz“vereinbart. Zum einen sollten die Möglichkeiten, die die derzeitigen Verträge bilden, bestmöglich ausgeschöpft werden. Derartige Tendenzen sind in der Rechtsprechung des EuGH und auch in Initiativen des Europäischen Parlaments und der dafür prinzipiell zuständigen Kommission (vgl Art. 42 EUV aF ) unverkennbar. Zum anderen sollte der Vorsitz dem Europäischen Rat in der ersten Jahreshälfte 2007 einen Bericht vorlegen, der sich auf ausführliche Konsultationen mit den Mitgliedstaaten stützt und eine Bewertung des Stands der Beratungen über den Verfassungsvertrag und mögliche künftige Entwicklungen aufzeigen soll[47]. Spätestens im zweiten Halbjahr 2008 sollten danach konkrete Schritte für die Fortsetzung des – jetzt so genannten – Reformprozessesunternommen werden. Obwohl einige Mitgliedstaaten den Ratifikationsprozess fortsetzten, wurde bald deutlich, dass der Verfassungsvertrag als solcher gescheitert war. Ein wesentlicher Grund dafür war der Begriff „Verfassung“ selbst, der sich entgegen den gehegten Erwartungen als kontraproduktiv erwiesen hat.

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Die turnusgemäß zuständige deutsche Präsidentschaft versuchte daher, durch Aufgabe des Verfassungsbegriffs und aller damit in Verbindung gebrachten Elemente den Inhalt des Verfassungsvertrags möglichst weitgehend zu erhalten. Dies ist durch die nach zähen, mit unerfreulichen Begleiterscheinungen verbundenen Verhandlungen mit dem durch Kompromisse, insbesondere Übergangs- und Ausnahmeregelungen, erreichten Mandat des Europäischen Rates vom 21./22.6.2007[48] im Wesentlichen gelungen. Das konkrete Mandat nahm bis auf eher marginale Änderungen bereits das Ergebnis vorweg, zumal es der portugiesischen Präsidentschaft gelang, grundlegende Nachverhandlungswünsche abzuwehren.

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Der im Mandat noch als Reformvertrag, nach der Unterzeichnung am 13.12.2007 amtlich Vertrag von Lissabongenannte Text[49] hat gegenüber dem Verfassungsvertrag folgende Neuerungengebracht: Das Verfassungskonzept, das mit der Abschaffung der bestehenden Verträge (EUV und EGV, nicht aber EAGV) und deren Ersetzung durch einen einzigen, „Verfassung“ genannten Text verbunden war, wird ausdrücklich aufgegeben (s. Rn 88). Die Bezeichnung „Verfassung“ wird durchgehend nicht verwendet. Der Reformvertrag enthält keinen Artikel über die Symboleder EU wie Flagge, Hymne und Leitspruch (vgl Art. I-8 EVV ). Die an sich sinnvollen, da den tatsächlichen Inhalt besser wiedergebenden Bezeichnungen Europäisches Gesetz für Verordnung und Europäisches Rahmengesetz für Richtlinie werden nicht übernommen. Interessant ist, dass in diesem Zusammenhang auch die Nichtübernahme des in Art. I-6 EVV erstmals ausdrücklich verankerten Vorrangs des Rechts der Union erwähnt wird[50]. Die dazu auch – dort ergänzend zu Art. I-6 EVV – zum Verfassungsvertrag vorgesehene Erklärung (Nr 1) , die auf die einschlägige Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs verweist, wird inhaltlich in der Erklärung (Nr 17) „zum Vorrang“ beibehalten[51]. Dies dürfte so zu erklären sein, dass die Mitgliedstaaten Wert darauf legen, dass auch der Vorrang auf ihrer Ermächtigung basiert, er gleichwohl nicht grundsätzlich in Frage gestellt wird und die Kollisionsfrage in der Praxis keine Rolle spielen soll.