Adam Tomkins - Handbuch Ius Publicum Europaeum

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Der Gedanke, dass Frankreich durch die europäische Einigung seinen nach dem Zweiten Weltkrieg mühsam behaupteten Status als Weltmacht verloren hat, bleibt in den Köpfen verankert, auch wenn dies nicht ständig ausgesprochen wird. Mit besonderer Schärfe unterstrich das de Gaulle in den Diskussionen über die Europäische Verteidigungsgemeinschaft: „Europa ist auf dem Leichnam Frankreichs errichtet“[1]. Seither äußern sich die Gegner der europäischen Einigung weniger lyrisch, und ihre Befürworter unternehmen alles, um die Tragweite der von ihnen verteidigten Texte zu verharmlosen. Auf Seiten der Gegner bekämpft die Kommunistische Partei die „supraconstitutionnalité“ („Überverfassungsmäßigkeit“), womit – mit einem Fachausdruck kaschiert – der Verlust der Unabhängigkeit Frankreichs angeprangert wird.[2] Andere verteidigen das nationale französische „Modell“ gegen die Vision eines europäischen Bundesstaates[3] oder lehnen die Preisgabe der nationalen Souveränität ab[4]. Auf Seiten der Befürworter gehört es zum guten Ton, die Vorteile der europäischen Verträge für Frankreich, insbesondere für seine Landwirte, herauszustellen, ohne sich mit langfristigen Betrachtungen über die Zukunft Europas abzugeben.[5] Diese – wenig mitreißende – politische Perspektive auf Seiten der Befürworter des europäischen Systems ist mit ein Grund für die Schwierigkeit Frankreichs, zu einem angemessenen Verständnis der Integration zu gelangen.

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Aufgrund der häufig widersprüchlichen Vorgaben der Politik haben die französischen Verwaltungsbehörden Schwierigkeiten, die von Frankreich eingegangenen Verpflichtungen einzuhalten. Die mangelhafte Umsetzung von Richtlinien macht dies besonders anschaulich. Sie verdeutlicht den Graben zwischen der Annahme von Gemeinschaftstexten durch die Regierung und ihrer vollen Anwendung durch die nationalen Institutionen. Trotz einiger Fortschritte fand sich Frankreich in dem von der Kommission im November 2004 erstellten Umsetzungsranking erst an zehnter Stelle wieder. Die Verzögerungen bei der Umsetzung beruhen selten auf bösem Willen der einzelnen Beteiligten. Sie finden ihren wesentlichen Grund vielmehr in der mangelnden Anpassungsfähigkeit der legislativen und administrativen Verfahren. Anders gesagt, die bürokratischen Barrieren in der Entscheidungskette sind trotz aller seit 1986 hierzu unternommenen Anstrengungen nicht aus dem Weg geräumt.[6] Die vom Premierminister an die gesamte Regierung adressierte zunehmende Zahl an Runderlassen zum Thema Richtlinienumsetzung ist dabei ein sicheres Zeichen dafür, dass diese auf Schwierigkeiten stößt.[7]

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Besonders augenfällig war die Diskrepanz zwischen dem proeuropäischen Diskurs und einer anders lautenden Praxis lange Zeit hinsichtlich der EMRK. Wie wir sehen werden, hat Frankreich den 1950 unterzeichneten Text erst sehr spät ratifiziert und noch später Einzelbeschwerden vor dem Straßburger Gerichtshof zugelassen. Auch da entsprachen die Sonntagsreden französischer Politiker über die Menschenrechte nicht dem geltenden französischen Recht.

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Im Folgenden sollen die verfassungsrechtlichen Grundlagen für die Umsetzung des europäischen Gemeinschaftsrechts in französisches Recht (I), die vom Europarecht aufgeworfenen Probleme (II) sowie das französische Verständnis und die Bedeutung der Europäischen Menschenrechtskonvention untersucht werden (III). Abschließend wird auf die Diskussionen in der Lehre über die Auswirkungen der europäischen Integration auf die französische Verfassung eingegangen werden (IV).

Erster Teil Offene Staatlichkeit› § 15 Offene Staatlichkeit: Frankreich› I. Verfassungsrechtliche Grundlagen für die Umsetzung europäischen Rechts

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Bis 1992 gab es keine spezielle verfassungsrechtliche Grundlage, die eine Umsetzung europäischen Gemeinschaftsrechts in das französische Recht ermöglichte. Europäisches Recht wurde als Bestandteil des Völkerrechts betrachtet (1). Eine Wende sowohl für den Aufbau Europas selbst als auch in Bezug auf die Einschätzung des Gemeinschaftsrechts in Frankreich brachte erst die Errichtung der Europäischen Union durch den Vertrag von Maastricht. Aus ihm resultierte die verfassungsrechtliche Anerkennung des besonderen Charakters des Gemeinschaftsrechts (2).

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Die die V. Republik konstituierende französische Verfassung von 1958 unterschied ursprünglich nicht nach der Quelle der in das französische Recht umzusetzenden Regeln. Der Verfassungstext differenzierte nicht zwischen Gemeinschaftsrecht und allgemeinem Völkerrecht (a). Bezeichnenderweise fand die europäische Frage im Verlauf von etwa 30 Jahren Verfassungsdebatte praktisch keine Erwähnung (b).

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Vier Artikel der Verfassung von 1958 regeln das Verhältnis von nationalem Recht zu internationalen Verträgen. Sie beziehen sich auch auf die im Kontext der europäischen Integration geschlossenen Verträge. Absatz 15 der Präambel der französischen Verfassung von 1946 – ein integraler Bestandteil der Verfassung von 1958 – gestattet beim Abschluss von Verträgen „zur Organisation und Verteidigung des Friedens erforderliche Souveränitätsbeschränkungen“. Die Beteiligung Frankreichs an den Europäischen Gemeinschaften gründet auf dieser Festlegung. Art. 53 CF sieht vor, dass die Ratifizierung der wichtigsten Verträge durch ein Gesetz (Parlament oder Volksentscheid) genehmigt werden muss. Art. 54 CF ermöglicht dem Conseil constitutionnel (Verfassungsrat) die Kontrolle internationaler Verpflichtungen vor ihrer Ratifizierung. Bei Verfassungswidrigkeit ist die Ratifizierung nur nach einer Verfassungsänderung möglich, was beim Vertrag von Maastricht erstmals der Fall war[8]. Art. 55 CF schließlich erkennt ordnungsgemäß ratifizierten oder genehmigten Verträgen unter dem Vorbehalt der Reziprozität „höhere Autorität als den Gesetzen“ zu und legt damit den Rang der Verträge in der Normenhierarchie fest. Der Vorbehalt der Reziprozität findet aufgrund der Besonderheit der durch sie begründeten Verpflichtungen allerdings weder auf Menschenrechtsabkommen noch auf das Gemeinschaftsrecht sowie bestimmte andere Verträge Anwendung.[9] Art. 55 CF ermöglicht französischen Richtern jedoch die Lösung von Konflikten zwischen nationalem und internationalem Recht zu Gunsten des letzteren.

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Der Kontrast zwischen der herausragenden Bedeutung französischer Politiker in entscheidenden Augenblicken der Einigung Europas einerseits und die fehlende Debatte über die Auswirkungen der Ratifizierung der Verträge auf das französische Rechtssystem andererseits sticht ins Auge.

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Die Bedeutung von Jean Monnet oder Robert Schuman für den Aufbau Europas in den ersten Jahren der Europäischen Gemeinschaften bedarf keiner besonderen Darlegung. Ihre persönlichen Erfahrungen während der Weltkriege, ihre Überzeugung von der Notwendigkeit, Deutsche und Franzosen miteinander zu versöhnen, ihr Pragmatismus und ihr politisches Gespür haben nachhaltig zur Errichtung der ersten Gemeinschaften beigetragen. Dass ihnen die politischen Rahmenbedingungen und eine massive Unterstützung seitens der Politik erheblich geholfen haben, kommt hinzu. Gaullisten und Kommunisten waren die einzigen, die die europäischen Integrationsentwürfe ablehnten.[10] 30 Jahre später hat Staatspräsident François Mitterrand mit dem Vertrag von Maastricht eine Vertiefung der Integration vorangetrieben, wobei ihm seine freundschaftliche Beziehung zu Bundeskanzler Helmut Kohl und die Verbindung zum Präsidenten der EU-Kommission Jacques Delors überaus hilfreich waren.[11]