Henning Tappe - Öffentliches Finanzrecht

Erster Teil Staatliche Ebene: Bund und Länder› § 4 Staatliche Einnahmen› V. Sonderabgaben

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Fall 7:

S ist Stromkunde und wird von der RWE AG mit Strom beliefert. Mit der Jahresrechnung forderte die RWE einen Restbetrag von 500 €, den er lediglich in Höhe von 350 € begleicht. Der übrige Teil entfiel ua in Höhe von 100 € auf den – der gesetzlichen Vorgabe entsprechend separat ausgewiesenen – sog. Kohlepfennig, exakt formuliert: die Ausgleichsabgabe gemäß § 8 des Gesetzes über die weitere Sicherung des Einsatzes von Gemeinschaftskohle in der Elektrizitätswirtschaft. Der Gesetzgeber hatte die Abgabe („Kohlepfennig“) eingeführt, um den deutschen Steinkohlebergbau aus energie-, sozial- und regionalpolitischen Gründen wettbewerbsfähig zu halten. Zur Stabilisierung des deutschen Steinkohlebergbaus wurde ein unselbstständiges Sondervermögen des Bundes mit dem Namen „Ausgleichsfonds zur Sicherung des Steinkohleneinsatzes“ gebildet, das durch das Bundesamt für gewerbliche Wirtschaft verwaltet wurde. Dieses Bundesamt gewährte dann aus Mitteln des Sondervermögens Zuschüsse an Unternehmen, die deutsche Steinkohle zur Energieerzeugung einsetzten. Das Amtsgericht Moers verurteilt S zur Zahlung des vollen Restbetrags. S hält den sog. Kohlepfennig für eine unzulässige Sonderabgabe und erhebt daher Verfassungsbeschwerde beim BVerfG. Begründet? Rn 311

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Sonderabgaben können bezeichnet werden als hoheitlich auferlegte Geldleistungspflichten, für die es keine spezielle Abgabenerhebungskompetenz im Grundgesetz gibt, die unabhängig von einer individuell zurechenbaren Gegenleistung („voraussetzungslos“) erhoben werden und die in eine Konkurrenzsituation zur Steuergeraten können. Letzteres ist bei sog. Ausgleichsabgaben eigener Art nicht der Fall.[115] Die Erhebung von Sonderabgaben ist aus drei Gründen nur „in engen Grenzen“ und „unter strengen Voraussetzungen“ „als seltene Ausnahme“[116] verfassungsrechtlich zulässig:

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(1) Die Sonderabgabe ist typischerweise haushaltsflüchtig, wird also nicht in den Bundes- bzw Landeshaushalt eingestellt. Damit gefährdet sie das Budgetrecht des Parlaments ( Rn 64, 524), das nach allgemeinen Regeln jährlich oder bei Doppelhaushalten zweijährlich über die Verwendung aller Einnahmen und Ausgaben zu befinden hat ( Rn 568). Zudem können die Grundlagen von Regeln, die an den Staatshaushalt anknüpfen (zB für den Finanzausgleich, die Stabilitätspolitik, die Verschuldung, die Rechnungslegung und -prüfung), verzerrt werden.

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(2) Die Sonderabgabe kann die bundesstaatliche Kompetenzordnungunterlaufen, indem diejenige Gebietskörperschaft, die nicht über die Steuerkompetenz (Art. 105 GG) verfügt, über eine auf die Sachkompetenzen (Art. 70 ff GG) gestützte Gesetzgebung Abgabepflichten statuieren könnte.

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(3) Schließlich weist die Sonderabgabe bestimmten Gruppen von Bürgern eine besondere Finanzierungsverantwortung für eine Sachaufgabe zu, die sonst durch Steuern finanziert werden müsste. Eine unkoordinierte weitere Belastung mit Abgaben neben der allgemeinen Steuerbelastung kann tendenziell die Belastungsgleichheit der Bürgergefährden.

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Wegen dieser Gefahren knüpft das BVerfG die Zulässigkeit von Sonderabgaben an strenge Voraussetzungen. Eine Sonderabgabe mit Finanzierungszweckist nach der Rspr des BVerfG[117] grds nur dann verfassungsgemäß, wenn

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In späteren Entscheidungen hat das BVerfG zwei weitere Voraussetzungen aufgestellt, um die von Sonderabgaben ausgehenden Gefahren weiter zu begrenzen. Danach muss der Gesetzgeber

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Bei Sonderabgaben ohne Finanzierungszweck(zB Schwerbehindertenabgabe) hält das BVerfG die Voraussetzungen der Gruppenverantwortung und der gruppennützigen Aufkommensverwendung für entbehrlich. Richtiger Ansicht nach kann ein geringerer verfassungsrechtlicher Rechtfertigungsbedarf nur mit einem echten Sanktionscharakter einer Abgabe, nicht aber allein mit Lenkungszwecken der Abgabe begründet werden.[120]

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Generell ist in der neueren Rechtsprechung des BVerfGdie Tendenz erkennbar, die insb im Kohlepfennig-Beschluss sehr streng verstandenen Zulässigkeitskriterien etwas aufzuweichen.[121]

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Lösung Fall 7 ( Rn 302):

Fraglich ist, wer als belastete Gruppezu identifizieren ist. Das BVerfG stellt in der dem Fall zugrunde liegenden Entscheidung auf die Stromverbraucherab, auf die die Belastung abgewälzt werden soll.[122] In einer späteren Entscheidung stellt es hingegen allein auf die Gruppe der Abgabenschuldner (hier: Versorgungsunternehmen) ab; ob diejenigen, auf die die Abgabe möglicherweise abgewälzt werden könne (hier: die Verbraucher), eine homogene Gruppe bilden, sei nicht entscheidend.[123] Das BVerfG begründet sein Abstellen auf die Gruppe der Endverbraucher damit, dass die Abgabe nach der gesetzlichen Regelung auf Überwälzung angelegt sei. Die mit der Abgabe belasteten Stromverbraucher bildeten eine „den Trägern von Verbrauchsteuern ähnliche Allgemeinheit von Betroffenen, die als solche keine besondere Finanzierungsverantwortlichkeit für die Kohleverstromung“treffe.[124] Die Nachfrage könne Anknüpfungspunkt für eine Verbrauchsteuer sein, tauge aber nicht für eine besondere Finanzierungsverantwortlichkeit, die den Nachfrager für eine bestimmte struktur-, arbeitsmarkt- und energiepolitische Sicherung in Pflicht nehme, nämlich im Interesse der Elektrizitätsversorgung einen ausreichenden Anteil von Steinkohle an der Energieerzeugung zu halten. Der Kreis der Stromverbraucher sei nahezu konturenlos und gehe in der Allgemeinheit der Steuerzahler auf. Es fehlean einer homogenen Gruppemit gemeinsamer Interessenlage. Die Sicherstellung der Energieversorgung sei ein Interesse der Allgemeinheit, das deshalb als Gemeinlast (über die Steuer) finanziert werden müsse.

Der Kohlepfennig ist verfassungswidrig, die Verfassungsbeschwerde des S wegen Verletzung des Art. 2 Abs. 1 GG begründet.

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Lösungstechnischer Hinweis:Das BVerfG erklärt Sonderabgaben, die die Zulässigkeitskriterien nicht erfüllen, für unvereinbar mit den Kompetenznormen des Grundgesetzes (Art. 74 Nr 11 iVm Art. 72, 105 und Art. 110).[125] Dem liegt die Vorstellung zugrunde, dass die Inanspruchnahme von Sachkompetenzen nach Art. 70 ff GG (im Gegensatz zu den Steuerkompetenzen nach Art. 105 GG) voraussetze, dass der Gesetzgeber einen über die bloße Mittelbeschaffung hinausgehenden Sachzweck verfolge. Kompetenznormen grenzen jedoch Zuständigkeiten voneinander ab, sie sind der „Zaun“ zwischen Bund und Ländern. Es gibt unter dem Grundgesetz keine Bereiche, die aus kompetenziellen Gründen weder Bund noch Länder regeln dürfen. So gelten denn auch, wie das BVerfG mit Recht betont, die strengen Zulässigkeitskriterien für bundes- wie landesrechtlich geregelte Sonderabgaben gleichermaßen.[126] Es spricht daher mehr dafür, Sonderabgaben am Maßstab des sog. Steuerstaatsprinzips[127] zu messen als an den Normen über die Gesetzgebungskompetenzen.[128]