Henning Tappe - Öffentliches Finanzrecht

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In diesen Fällen werden die wirtschaftlich stärkeren Gebühren- und Beitragsschuldner nicht über den ihnen entstehenden Vorteil hinaus belastet, während die infolge der Ermäßigung für die sozial schwächeren Abgabepflichtigen entstehenden Gebührenausfälle aus allgemeinen Haushaltsmitteln gedeckt werden. Eine solche Regelung ist vor dem Gleichheitssatz im Hinblick auf das Sozialstaatsprinzip(Art. 20 Abs. 1 GG) gerechtfertigt. Insb kann ihr nicht entgegengehalten werden, dass Leistungsfähigkeitsgesichtspunkte ausschließlich bei der Bemessung von Steuern berücksichtigt werden dürften.[92]

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Soziale Zwecke spielen eine zentrale Rolle bei Sozialversicherungsbeiträgen, die aber keine Beiträge im engeren finanzrechtlichen Sinne darstellen ( Rn 313).

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In „begrenztem Umfang“ hielt das BVerfG schon früh den Einsatz von Gebühren und Beiträgen als Instrument der Verhaltenssteuerungfür zulässig.[93] Wie bei den sozialen Gründen gilt auch hier, dass Lenkungszwecke allein nicht die Erhebung einer Gebühr rechtfertigen können.[94] Lenkungszwecke können erst bei der Rechtfertigung von Differenzierungen im Hinblick auf Art. 3 Abs. 1 GG bei der Ausgestaltung eines Gebühren- oder Beitragstatbestands ins Spiel kommen, wenn ein die Gebühren- bzw Beitragserhebung rechtfertigender Belastungsgrund (Kostendeckung oder Vorteilsabschöpfung) vorhanden ist.

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Eine differenzierende Bemessung der Gebühr oder des Beitrags kann durch das Ziel der Verhaltenslenkung gleichheitsrechtlich gerechtfertigt werden.[95] Zu denken ist etwa an eine erhöhte Spätgebührzur Vermeidung der Inanspruchnahme der Verwaltung außerhalb der tatsächlichen Dienstzeiten[96], Verspätungs- und Missbrauchsgebühren.

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Eine prohibitiv wirkende, dh abschreckende Vorzugslast, die das abgabepflichtige Verhalten verhindert, ist an den Freiheitsrechten zu messen. Übt die Existenz („Androhung“) der Gebühr oder des Beitrags Druck auf die potentiell Abgabepflichtigen dahingehend aus, auf ein bestimmtes abgabepflichtiges Verhalten zu verzichten, so kann insoweit ein faktischer Eingriffin das jeweils geschützte Freiheitsrecht vorliegen.[97] Voraussetzung ist, dass die Eingriffsschwelle überschritten ist, dass die verhaltensbeeinflussende Wirkung einem Verbot nahe kommt.[98] Würde die Gebühr die Abgabepflichtigen unangemessen belasten oder die jeweilige Freiheitsausübung (zB im Falle der alten Rundfunkgebühr, die an das Vorhalten eines Empfangsgeräts in der Wohnung anknüpfte, die Informationsfreiheit aus Art. 5 Abs. 1 Satz 1 GG[99]) versperren,[100] so wäre sie unverhältnismäßig und materiell verfassungswidrig.

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Grds ist der Gesetzgeber nicht verpflichtet, Sondervorteilean Einzelne nur gegen Gebühren- oder Beitragspflichten zu gewähren. Er hat vielmehr einen weiten Gestaltungsspielraumbei der Auswahl des Abgabengegenstands, dh bei der Frage, obinsoweit überhaupteine Gebühr oder ein Beitrag erhoben werden soll, wie auch bei der Bestimmung der Gebühren- und Beitragsmaßstäbe und -sätze.[101] Die Ausgestaltung des Abgabentatbestands (der einmal getroffenen Belastungsgrundentscheidung) muss dann nach der Rspr des BVerfG jedoch folgerichtig sein.

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Keine Rechtfertigung gibt es zB für die Bevorzugung von sog. Landeskindern bei Studienbeiträgen.[102] Sog. Einheimischentarife, die geringere Gebühren bzw privatrechtliche Nutzungsentgelte für Einwohner einer Gemeinde bei Nutzung kommunaler Einrichtungen vorsehen, können mit Art. 3 Abs. 1 GG vereinbar sein, wenn das Ziel verfolgt wird, knappe Ressourcen auf den eigenen Aufgabenbereich zu beschränken (Art. 28 Abs. 2 GG), Gemeindeangehörigen einen Ausgleich für besondere Belastungen zu gewähren oder Auswärtige für einen erhöhten Aufwand in Anspruch zu nehmen oder wenn der kommunale Zusammenhalt gestärkt werden soll.[103] Der EuGH erachtet solche differenzierenden Gebührenbemessungen unter dem Gesichtspunkt der passiven Dienstleistungsfreiheit (Art. 56 AEUV) freilich nur unter sehr strengen Voraussetzungen für unionsrechtskonform.[104] Eine Gebührenregelung ist zudem begrenzt durch die Gebührenzwecke; insoweit darf die Gebühr nicht in einem groben Missverhältnis zu den verfolgten legitimen Gebührenzwecken stehen. Anderenfalls verstößt sie gegen Art. 2 Abs. 1 und Art. 3 Abs. 1 GG.[105]

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Nicht jeder objektiv in Betracht kommende Gebühren- oder Beitragszweck kann beliebig zur Rechtfertigung einer Gebühr oder eines Beitrags herangezogen werden. Nur solche Gebührenzwecke, die von einer erkennbaren gesetzgeberischen Entscheidunggetragen werden, sind nach der Rspr des BVerfG geeignet, die jeweilige Gebührenbemessung sachlich zu rechtfertigen.[106] Dieses „Gebot der Normenwahrheit“fordert hinreichende Klarheit über die Art des verfolgten Gebührenzwecks, die erforderlichenfalls im Wege der Gesetzesauslegung gewonnen werden muss.[107]

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Formuliert der Gesetzgeber eng (im entschiedenen Fall: „Gebühr für die Rückmeldung“), kann er danach nicht nachträglich geltend machen, dass er noch weitere, ungenannte Gebührenzweckeverfolgt habe,[108] auch wenn diese durchaus in der Lage wären, die Höhe einer Gebühr (im entschiedenen Fall: für die Bereitstellung universitärer Einrichtungen und Leistungen) zu rechtfertigen. In anderem Zusammenhang wurde formuliert, die Notwendigkeit einer erkennbaren Entscheidung des Gesetzgebers verhindere ein „Nachschieben von Gründen“im verfassungsgerichtlichen Verfahren.[109] Dieses vom BVerfG aufgestellte Erfordernis dient auch dazu, sichtbar zu machen, für welche Leistungen Entgelte verlangt werden, und damit Doppelbelastungen zu vermeiden.[110]

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Sieht man den Gesetzgeber zur Normenwahrheit verpflichtet[111], so folgt daraus zwingend auch: Eine überhöhte Gebühr schlägt hinsichtlich des nicht mehr durch die Gebührenzwecke legitimierten Anteils nicht in eine Steuer um, sondern bleibt begrifflich eine (wenn auch rechtswidrige) Gebühr.[112] Auch soweit die Abgabe also nicht mehr als Gegenleistung verstanden oder durch einen der anderen Gebührenzwecke ihrer Höhe nach gerechtfertigt werden kann, bleibt sie eine Gebühr, die allerdings materiell verfassungswidrig ist.

300

Wenn der Gesetzgeber das „falsche Etikett“gewählt hat, kommt es auf die hypothetische Frage nicht mehr an, ob der Gesetzgeber den überschießenden Teil der Gebühr auch als Steuer einführen dürfte. Die Bezeichnung einer Abgabedurch den Gesetzgeber ist mittlerweile durchaus unter dem Blickwinkel des Normenwahrheitsgebots insofern von Bedeutung, als eine falsche Bezeichnung einer Abgabe durch den Gesetzgeber den Rückgriff auf materiell einschlägige Abgabenart sperrt.

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Das BVerfG sieht mit Recht die Formenklarheit und Formenbindungder Finanzverfassung gefährdet, wenn Gebühren begrifflich (ganz oder teilweise) zu Steuern würden, sofern sie unzulässig überhöht bemessen sind.[113] Schließlich kann die Aufspaltung der überhöhten Gebühr in einen Gebühren- und einen Steuerteil im Sinne einer „geltungserhaltenden Reduktion“bis an die äußerste Grenze des Zulässigen nicht Aufgabe der Rechtsprechung sein, die insoweit auch an ihre Funktionsgrenzen stoßen würde. Dem Gesetzgeber (nicht der Rechtsprechung) kommt ein Gestaltungsspielraum bei der Gebührenbemessung angesichts der zugrunde liegenden komplexen Kalkulationen, Bewertungen, Einschätzungen und Prognosen zu.[114]