Mathias Schubert - Besonderes Verwaltungsrecht

In einigen Fällen haben die Landesgesetzgeber ausdrücklich angeordnet, dass bestimmte Stadt-Umland-Verbände, dh Organisationseinheiten zur kooperativen Erledigung von Verwaltungsaufgaben in Stadt-Umland-Verdichtungsräumen, einen Gemeindeverband iSd Art. 28 II GG darstellen[57].

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Zu den kommunalen Rechtssubjekten zählen ferner die sog. Ämter bzw Samtgemeinden resp Verbandsgemeinden, welche aus mehreren kleinen Gemeinden zur Stärkung der Verwaltungskraft gebildet werden und mit eigenen Organen ausgestattet sind. Allerdings haben sie durch kommunale Gebietsreformen in den alten Ländern vielfach an Bedeutung eingebüßt. Regelmäßig werden sie mit dem Sammelbegriff eines Gemeindeverbandes niederer Ordnung belegt. Diese Bezeichnung wirft aber Missverständnisse auf, da diese Organisationseinheiten eher Hilfsfunktionen wahrnehmen und nur in sehr beschränktem Umfang mit Selbstverwaltungsaufgaben ausgestattet sind. Es handelt sich vielmehr um einen Typus, der den im Folgenden zu behandelnden Zweckverbänden zuzurechnen ist[58]. Daher brauchen sie keine unmittelbar gewählten Volksvertretungen (dazu noch unten Rn 77) zu besitzen.

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In den neuen Ländern haben inzwischen gleichfalls weit reichende Gebietsreformen stattgefunden[59]. Dabei hat der Organisationstypus der Ämter, insbesondere wegen des bislang vielfach äußerst kleinen Zuschnitts der Gemeinden, eine Revitalisierung erfahren[60].

Bei diesen Ämtern handelt es sich um aus aneinandergrenzenden Gemeinden desselben Kreises bestehende Körperschaften des öff. Rechts, die Träger der ihnen übertragenen Pflichtaufgaben zur Erfüllung nach Weisung (dazu unten Rn 206 ff) sind und die amtsangehörigen Gemeinden bei der Wahrnehmung ihrer Selbstverwaltungsaufgaben zu unterstützen haben (vgl §§ 133 ff BbKVerf). Das Amt richtet zur Durchführung seiner Aufgaben regelmäßig eine eigene Verwaltung ein (vgl § 134 I BbgKVerf); als Organe fungieren ein Amtsausschuss und ein Amtsdirektor (vgl § 138 BbgKVerf). Zur Finanzierung ist eine Amtsumlage vorgesehen (§ 139 BbgKVerf). Amtsangehörige Gemeinden werden auch im Kommunalverfassungsbeschwerdeverfahren nach den allg. kommunalrechtlichen Bestimmungen durch das Amt vertreten[61].

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In Landesgesetzen über kommunale Gemeinschaftsarbeit[62] sind als Formen gemeinsamer öffentlich-rechtlicher Aufgabenwahrnehmungneben der Gründung lockerer Arbeitsgemeinschaften(als Beratungsforum ohne Beschlusskompetenz) die vertragliche Übernahmeeinzelner kommunaler Aufgaben durch einen der Beteiligten in eigener Zuständigkeit (vgl §§ 23 ff GkG NRW zu solchen öffentlich-rechtlichen [Zweck-]Vereinbarungen)[63] sowie die Bildung eines Zweckverbandesvorgesehen[64]. Als Zusammenschluss mehrerer Gemeinden und/oder Gemeindeverbände ist der Zweckverband eine öffentlich-rechtliche Körperschaft, aber nicht selbst Gebietskörperschaft und Gemeindeverband ieS. Aus diesem Grunde ist der Zweckverband auch nicht etwa Träger eines gemeindlichen Namensrechts[65].

Hierunter fallen nur solche kommunalen Zusammenschlüsse, die entweder zur Wahrnehmung von Selbstverwaltungsaufgaben gebildete Gebietskörperschaften sind oder diesen Körperschaften jedenfalls nach dem Gewicht ihrer Selbstverwaltungsaufgaben sehr nahe kommen[66].

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Der Zweckverband verwaltet seine Angelegenheiten im Rahmen der Gesetze nach Maßgabe der Verbandssatzung unter eigener Verantwortung mit eigenen Organen (Verbandsversammlung und Verbandsvorsteher). Nach der Art des Zustandekommens lassen sich der Freiverbandbei freiwilligem Zusammenschluss und der Pflichtverbandbei Zwangszusammenschluss für Pflichtaufgaben (vgl § 4 I GkG NRW) unterscheiden. In jüngerer Zeit mehrfach strittig war die Frage nach der Möglichkeit des Ausscheidens aus einem einmal gegründeten Zweckverband. In einigen Ländern ist eine Kündigung der Mitgliedschaft vorgesehen (vgl § 6 II nds.KomZG), mitunter nur aus wichtigem Grund (vgl § 69 sächs.KomZG), in anderen bleibt nur der Weg über eine Änderung der Verbandsordnung mit den notwendigen Mehrheiten (so etwa § 32 II, V GKGBbg)[67] respektive über den Erlass einer dies ermöglichenden RVO (vgl § 62 bd.wtt. GO)[68].

Bei der Beurteilung von Zwangszusammenschlüssenzu kommunalen Zweckverbänden ist zu beachten, dass der verfassungsrechtliche Grundsatz gemeindlicher Allzuständigkeit und Eigenverantwortlichkeit (vgl unten Rn 52) besser durch ausschließliche Entscheidungsbefugnis der Gemeinde in ihrem Gebiet als durch bloße Mitwirkung kommunaler Organe im Rahmen einer Zweckverbandslösung verwirklicht wird[69].

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Die Befugnis, sich auf diesem Felde auch der Gestaltungsmöglichkeiten des Privatrechts (Bildung gemeinsamer Gesellschaften in der Rechtsform der AG oder der GmbH, insbesondere für Verkehrsbetriebe oder Stadtwerke, vgl unten Rn 248, 298u. 308) zu bedienen, bleibt unberührt (vgl § 1 III GkG NRW).

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Aus dem Zweckverbandsrecht hat sich in Bayern[70] – im Zuge der kommunalen Neugliederung – das zuvor bereits in Baden-Württemberg (vgl §§ 59 ff bd.wtt.GO)[71] bekannte Institut der Verwaltungsgemeinschaft[72] entwickelt. Hierbei handelt es sich um eine mehrstufige Organisationseinheit, auf die etwa auch in Sachsen-Anhalt zurückgegriffen wird[73].

Nach BVerfGE 107, 1 (16 ff) ist eine Zuordnung von Gemeinden zu Verwaltungsgemeinschaften mit Art. 28 II GG vereinbar. Das BVerwG hat zudem darauf hingewiesen, dass der dort verankerte Grundsatz der Allzuständigkeit der Gemeinden ( Rn 52 ff) von vornherein nicht berührt werde, wenn eine Gemeinde im Rahmen einer Verwaltungsvereinbarung pflichtige Selbstverwaltungsaufgaben (zB die Straßenbaulast) freiwillig auf eine Verwaltungsgemeinschaft zur Erfüllung im eigenen Namen überträgt[74].

Weiterhin existieren auf Grund von Sondernormen öffentlich-rechtliche Spezialverbände wie Wasser- und Bodenverbände, Siedlungsverbände und Planungsverbände (vgl § 205 BauGB)[75]. Auch soweit unter Wahrung der Eigenständigkeit der beteiligten Gebietskörperschaften Verwaltungsaufgaben in Stadt-Umland-Verdichtungsräumen kooperativ erledigt werden, wird bisweilen auf den Zweckverbandscharakter solcher Organisationen hingewiesen, doch wird bei näherer Betrachtung der insoweit verfügbaren Modelle eine differenziertere Betrachtung angezeigt sein, zumal einigen Stadt-Umland-Verbänden durch Gesetz die Stellung als Gemeindeverband iSd Art. 28 II GG zugewiesen ist (o. Rn 26)[76].

Teil I Kommunalrecht› § 1 Das Kommunalrecht und die kommunalen Rechtssubjekte› III. Die kommunalen Körperschaften im Rechtsverkehr

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Als juristische Personen des öffentlichen Rechts können die kommunalen Körperschaften, vertreten durch Organe (dazu unten Rn 169 ff), in ihrem Namen im Rechtsverkehr handeln, klagen und verklagt werden.

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Gerichtlichen Rechtsschutz kann die Gemeinde bei Beeinträchtigungen ihrer materiellen und verfahrensmäßigen Rechte sowohl gegenüber staatlichen Instanzen als auch gegenüber Privaten in Anspruch nehmen, da die Gemeinden nicht nur Träger öffentlicher Interessen sind. Sie können vielmehr in dieser Eigenschaft auch Träger eigener Rechte sein. Sie können darüber hinaus das Wohl der Allgemeinheit verteidigen, soweit dieses durch ihre Selbstverwaltungsbefugnissequalifiziert ist[77].