Michael Kleine-Cosack - Rechtsdienstleistungsgesetz

11

Rückblickend ist festzustellen, dass die Verfechter des tradierten Anwaltsmonopols einschließlich der Rechtsanwaltskammern gescheitert sind. Sie waren und sind zu sehr am alten Recht orientiert unter Verkennung der Gebote der teleologischen wie verfassungskonformen Auslegung. Statt dem vorrangig gemeinwohlrelevanten Verbraucherschutz Rechnung zu tragen, verteidigten sie unhaltbare Verbote. Die Entwicklung der verstärkt sich einer Liberalisierung offen zeigenden Judikatur der letzten Jahre hat gezeigt, dass sie sich in eine Sackgasse begeben haben. Die Liberalisierung des Rechtsberatungsmarktes ist nicht aufzuhalten und die deutsche Anwaltschaft muss sich national wie international dem Wettbewerb auch mit nichtanwaltlichen Dienstleistern stellen.

12

Die Ziele des RDG werden in der Gesetzesbegründung[27] wie folgt beschrieben:

„Angesichts dieser Entwicklung schlägt der Gesetzentwurf erstmals eine umfassende Neuregelung des Rechts der außergerichtlichen Rechtsdienstleistungen vor. Das Rechtsberatungsgesetz soll inhaltlich und, nachdem es aufgrund seiner gesetzestechnischen Struktur (Gesetz mit fünf Ausführungsverordnungen) nicht mehr den Anforderungen an eine zeitgemäße Gesetzgebung entspricht, auch strukturell grundlegend reformiert werden.

Vor dem geschichtlichen Hintergrund, der das Rechtsberatungsgesetz bis in die Gegenwart belastet hat, soll dabei bewusst keine bloße Gesetzesänderung, sondern eine vollständige Ablösung dieses Gesetzes durch ein neues Rechtsdienstleistungsgesetz (RDG) erfolgen. Titel und Struktur des neuen Gesetzes, die Abkehr vom weiten Begriff der Geschäftsmäßigkeit und die an ihre Stelle tretende Differenzierung zwischen unentgeltlichen und entgeltlichen Rechtsdienstleistungen machen die zu Recht seit langem geforderte grundlegende Abkehr von einem Gesetz deutlich, das ursprünglich auch in dem Bestreben erlassen wurde, jüdische Juristinnen und Juristen aus allen Bereichen des Rechts auszuschließen und die Sozialrechtsberatung allein den Organisationen der NSDAP vorzubehalten . . . Zugleich soll die Neuregelung den verfassungs- und europarechtlichen Vorgaben, der Rechtslage in den europäischen Nachbarländern und den gesellschaftlichen Entwicklungen der vergangenen Jahre Rechnung tragen.“

13

In Anbetracht dieser Ausgangslage haben sich die Reformvorschläge von der Überlegung leiten lassen,[28] dass der verbraucherschützende Charakter des Gesetzes als Verbotsgesetz mit Erlaubnisvorbehalt – so auch die Gesetzesbegründung[29] – erhalten bleiben soll. Der Rechtsuchende, sei er Verbraucher, sei er Unternehmer, müsse vor den oft weitreichenden Folgen unqualifizierten Rechtsrats geschützt werden. Vor allem die Belange des Verbraucherschutzes, aber auch der Schutz der Rechtspflege und der in ihr tätigen Personen sowie das Rechtsgut Recht als solches rechtfertigten es daher, die Berufs- und Dienstleistungsfreiheit in den Bereichen, in denen Rechtsdienstleistungen erbracht werden, einzuschränken. Aus diesem Grund hätten das BVerfG ebenso wie der EuGH die Vorschriften des RBerG ausdrücklich für vereinbar mit dem Grundgesetz und dem europäischen Recht gehalten, was – dazu unten[30] – nicht ganz zu überzeugen vermag, da die Erforderlichkeit der Regulierung der Rechtsdienstleistungen unter Einschränkung der bis zum RBerG geltenden Gewerbefreiheit niemals sorgfältig geprüft wurde.

14

Eine völlige Deregulierung des Rechtsberatungsmarktes soll es jedenfalls nach dem Willen des RDG-Gesetzgebers auch künftig nicht geben. Sie könnte angeblich – selbst bei gleichzeitiger Statuierung umfassender Informationspflichten der Anbieter juristischer Dienstleistungen – den Verbraucherschutz nicht hinreichend gewährleisten. Die strikte Einhaltung solcher Informationspflichten erscheine kaum praktikabel, geschweige denn überprüfbar; vertragliche Schadensersatzansprüche der Recht suchenden wären erheblich durchsetzungsgefährdet. Denn im Rechtsdienstleistungsbereich bestehe in weiterem Umfang als in anderen Lebensbereichen eine Asymmetrie der Informationen zwischen Auftraggeber und Auftragnehmer. Der Verbraucher frage die Rechtsdienstleistung eher selten als Gut des täglichen Bedarfs nach und könne daher kaum Konsequenzen aus schlechten Erfahrungen ziehen und den ihm zusagenden Anbieter herausfinden. Diesen Argumenten ist eine gewisse Berechtigung nicht abzusprechen. Sie rechtfertigen aber – dazu unten[31] – kein Verbot mit Erlaubnisvorbehalt, zumal außer Acht gelassen wird, dass letztlich der Verbraucher gezwungen wird, oftmals gegen seinen Willen einen – meist anwaltlichen – Berater einzuschalten, wenn er die die Rechtsdienstleistung nicht selbst erbringt.

15

Im Übrigen – so der Gesetzgeber – entfiele bei einer Abkehr vom Verbotsgesetz mit Erlaubnisvorbehalt die verbraucherschützende Rückabwicklung von Verträgen gemäß § 134 BGB. Auch würden der Rechtsverkehr und betroffene Dritte im Fall einer Freigabe des Rechtsberatungsmarktes überhaupt nicht mehr geschützt. Es solle daher grundsätzlich am Modell des Verbotsgesetzes mit Erlaubnisvorbehalt festgehalten werden.

16

Entscheidend ist jedoch unabhängig von den nicht durchweg überzeugenden Rechtfertigungsversuchen des RDG, dass der Gesetzgeber die Reichweite des Erlaubnisvorbehalts erheblich eingeschränkt hat. Die gilt für das grundsätzliche Bestehen einer Erlaubnispflicht nach den §§ 2, 3 RDGsowie vor allem die Ausweitung der Nebenleistungsbestimmung des § 5 RDG. Auch die Möglichkeit der unentgeltlichen sowie zur verbandlichen Rechtsberatung wurden sichergestellt.

17

Die Notwendigkeit einer Deregulierung des Rechtsdienstleistungsrechts in Deutschland war und ist auch unter rechtsvergleichenden Gesichtspunkten geboten. Im Kern zutreffend hatte bereits Everling [32] formuliert: „Kein anderer der behandelnden Mitgliedsstaaten behält die Rechtsberatung den Anwälten vor, wie es in der Bundesrepublik, allerdings mit den bekannten Ausnahmen der Fall ist.“ Diese Aussage war vor allem dahingehend zu ergänzen, dass kein Land ein durch eine exzessive Rechtsauslegung der Rechtswissenschaft und Rechtsprechung vergleichbar weitreichendes Monopol kannte. Die materiellrechtlichen Regelungen in den übrigen europäischen Staaten sind aber für die Frage durchaus bedeutsam, in welchem Umfang Einschränkungen der Rechtsdienstleistungsfreiheit in Deutschland gerechtfertigt sind.

18

Der unverzichtbare rechtsvergleichende Blick über den nationalen Tellerrand macht die Fragwürdigkeit freiberuflicher Restriktionen in einzelnen Ländern deutlich. Verstärkt stellt sich die Frage nach der Rechtfertigung der für sie bestehenden nationalen Sonderregelungen. Sie wird vermehrt auch von den Gerichten gestellt, welche wie auf der europäischen Ebene der EuGH oder in Deutschland das BVerfG deren Gemeinwohlerforderlichkeit kritischer im Hinblick auf die Vereinbarkeit mit der Dienst- und Niederlassungs- bzw. den Grundrechten des Grundgesetzes überprüfen. Soweit ohne Beeinträchtigung der Funktionsfähigkeit der Rechtspflege in einzelnen Ländern auf eine Regulierung des Rechtsdienstleistungsrechts verzichtet wird, sind freiheitsbeschränkende Regelungen in anderen Ländern – wie eben in Deutschland – einem verstärkten Rechtfertigungsdruck ausgesetzt.

19

Im Gesetzentwurf der Bundesregierung[33] findet sich ein Überblick über die Rechtslage in anderen Ländern der EU.[34] Das Recht der Rechtsberatung ist danach innerhalb Europas unterschiedlich ausgestaltet.[35] Entsprechend der in den einzelnen Ländern vorherrschenden Rechtstradition reicht die Bandbreite der Regelungen von einer vollständigen Deregulierung bis hin zu einem eingeschränkten Beratungsmonopol für Rechtsanwälte. Dabei stellt die völlige – auch den gerichtlichen Bereich betreffende – Freigabe des Rechtsberatungsmarkts für jeden Anbieter juristischer Dienstleistungen die Ausnahme dar. Teils wird die Rechtsberatung neben den Rechtsanwälten auch bestimmten anderen Berufsgruppen erlaubt, teils ist außergerichtlich auch die Tätigkeit nichtjuristischer Berater zulässig.[36]