Sebastián López Escarcena - Temas de derecho internacional para el diálogo constitucional chileno

A ProChile le corresponde, de conformidad con el artículo 37 N° 2, “[p]romover, facilitar y colaborar, en el marco de la política de comercio exterior, con el desarrollo de las exportaciones, incluido el posicionamiento de la imagen de Chile en el exterior, proponiendo las líneas de acción que estime convenientes”. Cabe destacar que, en virtud del artículo 61 de la ley, la Subsecretaría de Relaciones Económicas Internacionales y ProChile son las continuadoras legales de la Direcon, que fue suprimida por el artículo 68, norma que derogó el DFL N° 53 de 1979, su estatuto orgánico. La Direcon fue un órgano de gran relevancia política y técnica, pero su existencia era criticada por ser un ejemplo de burocracia paralela, que gozaba de una mayor autonomía, por lo cual era vista con distancia por parte de los mismos funcionarios de la Cancillería, al punto que se consideraba como uno de los grandes desafíos de su reforma reconducir los temas de economía internacional al Ministerio de Relaciones Exteriores.100

Otras importantes áreas de competencia de la Cancillería que regula la Ley N° 21.080 son la posibilidad de crear mediante decreto una unidad de asesoría especializada “encargada de velar por los intereses de Chile en los procesos internacionales”, que el artículo 8 le da al ministro de Relaciones Exteriores como consecuencia de las recientes controversias en que Chile se ha visto involucrado ante tribunales internacionales, y el establecimiento de un Consejo de Política Antártica, órgano interministerial cuya “función [es] proponer al Presidente de la República, entre otras, las bases políticas, jurídicas, científicas, económicas, medioambientales, logísticas, deportivas, culturales y de difusión de la acción nacional en la Antártica, y proponer los grandes lineamientos de la Política Antártica Nacional”, como lo indica el artículo 50 de esta ley.

Las reformas introducidas por la Ley N° 21.080 son un reflejo del importante rol que desempeña el Ministerio de Relaciones Exteriores para Chile. Gracias a esta, el Poder Ejecutivo cuenta hoy con una Cancillería más robusta y organizada de un modo acorde a los desafíos que la política exterior impone actualmente a nuestro Estado. Sin embargo, este reforzamiento del rol del jefe de Estado en la política exterior nacional no significa que el Congreso Nacional no tenga una participación de importancia en este, como podría concluirse de la simple lectura de las normas constitucionales vigentes.

3. EL CONGRESO NACIONAL EN LAS RELACIONES EXTERIORES CHILENAS

El Parlamento es una institución central para el correcto funcionamiento de la democracia. Es la sede donde se legitiman las decisiones políticas, entre las cuales se cuentan, por cierto, aquellas relativas a la política exterior de Chile.101 Existen pocos estudios sobre la manera en que el Congreso Nacional desarrolla sus funciones, y menos aún sobre sus formas de intervención en el establecimiento y diseño de la política exterior chilena.102 La premisa de la cual parten algunos estudios es que el Congreso Nacional es menos débil de lo que la consolidada cultura presidencialista de nuestro país podría hacernos presumir.103 Carlos Huneeus y Fabiola Berríos, por ejemplo, destacan que las reformas a la CPR, especialmente aquellas introducidas en 2005, han fortalecido al Parlamento, específicamente al Senado, y le han “restado atribuciones al presidente”.104

La doctrina ha identificado al menos tres dimensiones, en las que el Congreso Nacional logra influir en la formulación de la política exterior nacional. La primera es su evidente rol en la institucionalidad democrática del país: esto es, su papel legitimador de las acciones del Poder Ejecutivo en esta materia. La segunda corresponde a la labor que realizan las comisiones parlamentarias de relaciones exteriores. La tercera se refiere a la actividad que el Congreso Nacional desarrolla a través de la así denominada “diplomacia parlamentaria”.105 Dado que a pesar de las escasas facultades que se le han asignado normativamente al Parlamento en materia de relaciones exteriores, el rol que efectivamente tiene no deja de ser relevante, por lo que Mauricio Burgos y José Luis Riffo han señalado que “la coordinación del Presidente con los parlamentarios es una cuestión fundamental, porque los legisladores poseen una mayor autonomía para incorporar temas a la agenda legislativa, situación que permite matizar las caracterizaciones del Congreso chileno como una institución débil en el marco del presidencialismo”.106

Atendida la circunstancia de que el Parlamento es el foro donde se discuten los asuntos públicos, sus decisiones otorgan legitimidad a las políticas implementadas por el Poder Ejecutivo. Esta consideración se hace extensiva a las relaciones exteriores. Como indican Gilberto Aranda y Jorge Riquelme:

En Chile, es en el ámbito legislativo donde se discuten, aprueban o rechazan cuestiones esenciales de la política doméstica y exterior. En tal contexto, el análisis del papel del Congreso en el terreno de las relaciones internacionales del país reviste una especial trascendencia, sobre todo desde la perspectiva de una institución esencial de la legitimidad de la democracia.107

En este contexto se inserta la facultad que el artículo 54 N° 1 de la CPR le confiere al Congreso Nacional, cuando dispone que:

Son atribuciones del Congreso: 1) Aprobar o desechar los tratados internacionales que le presentare el Presidente de la República antes de su ratificación. La aprobación de un tratado requerirá, en cada Cámara, de los quórum que corresponda, en conformidad al artículo 66, y se someterá, en lo pertinente, a los trámites de una ley.

Como asamblea deliberativa, el Congreso Nacional debe “aprobar o desechar” los tratados internacionales que le presente el Presidente de la República, quien según el inciso 2 del mismo número de este artículo “debe informar al Congreso sobre el contenido y el alcance del tratado, así como de las reservas que pretenda confirmar o formularle”. Si bien la CPR hace participar al Parlamento en el proceso de adopción de los tratados, dicha participación es limitada: primero, porque el Congreso no toma parte en la elaboración, negociación o discusión de los acuerdos internacionales, los cuales una vez concluidos son solo “presentados” al Parlamento por el Presidente, para que aquel los apruebe o rechace; y segundo, porque el Presidente únicamente tiene el deber de informar al Parlamento del contenido del tratado y de las reservas que se pretenda formular o confirmar.

En cuanto a las comisiones parlamentarias de relaciones exteriores, pese a carecer de un rol formal en un área dominada por la iniciativa del Poder Ejecutivo, estas son parte del entramado de instituciones relevantes para la formulación de la política exterior nacional.108 Al respecto, ya en la CENC Sergio Diez había señalado ser partidario de la existencia en el Senado de “una Comisión de Relaciones que sea realmente un Consejo de Relaciones Exteriores, que puede tener perfecta coordinación con el Consejo que se cree en el propio Ministerio, con los ex Ministros, etcétera”.109

Aun cuando nuestro actual diseño constitucional no considera una entidad como la imaginada por Diez, las comisiones de relaciones exteriores de la Cámara de Diputados y del Senado gozan de algunas características que las convierten en un importante interlocutor con el Poder Ejecutivo, en el proceso de definición de la política exterior. Para Aranda y Riquelme, la competencia, especialización y permanencia por varios períodos de los legisladores en dichas comisiones les permiten a estas establecer diálogos con el Poder Ejecutivo, transformándose en un efectivo contrapeso en el protagonismo de este último en el ámbito internacional.110 Esto no quiere decir que el Congreso Nacional, a través de sus comisiones, logre determinar la política exterior chilena, porque: