Sebastián López Escarcena - Temas de derecho internacional para el diálogo constitucional chileno

A pesar de que la literatura politológica desaconseja formarse una opinión acerca del funcionamiento de un sistema institucional recurriendo únicamente al análisis de las disposiciones constitucionales86, la preponderancia del jefe de Estado en esta materia se hace evidente con la sola lectura de las normas atributivas de potestades presidenciales. Y si se comparan dichas facultades con las competencias del Congreso Nacional sobre la misma materia, no cabe duda de que a este último le cabe desempeñar solo un papel de segundo plano en la conducción de las relaciones exteriores de Chile. En efecto, basta considerar los artículos 32 N°s 8 y 15 de la CPR para percatarse de la preeminencia del Presidente en esta materia. El último de estos numerales del artículo 32 establece como una de las atribuciones especiales de nuestro jefe de Estado la de “conducir las relaciones políticas con las potencias extranjeras y organismos internacionales, y llevar a cabo las negociaciones; concluir, firmar y ratificar los tratados que estime convenientes para los intereses del país, los que deberán ser sometidos a la aprobación del Congreso”. Esta facultad de “conducción de las relaciones políticas” se traduce, en la práctica, en la formulación exclusiva de la política exterior del Estado chileno. Cabe recordar que en el seno de la Comisión de Estudios de la Nueva Constitución (CENC) se discutió el rol que debería tener el Senado en esta área, idea que finalmente no prosperó. Incluso se pensó en darle un rol más importante, asignándole la función de asesorar al Presidente de la República en esta tarea. Como señalara entonces el comisionado Sergio Diez:

[l]a dirección de la política internacional que la Carta de 1925 entrega al Presidente de la República en el nuevo ordenamiento constitucional debe quedar sujeta al Consejo y el conocimiento previo del Senado”, para lo cual “la Comisión de Relaciones Exteriores de esa Cámara deberá tener más atribuciones que las que tuvo en el pasado, porque los problemas son cada día más complejos”.87

La facultad de conducir las relaciones políticas con las potencias extranjeras no es una novedad de la CPR, toda vez que ella ya se encontraba presente, en términos bastante similares, en las Constituciones Políticas de 1833 y 1925. De acuerdo al artículo 73 de la carta de 1833: “son atribuciones especiales del Presidente: 19.° Mantener las relaciones políticas con las potencias extranjeras, recibir sus ministros, admitir sus cónsules, conducir las negociaciones, hacer las estipulaciones preliminares, concluir y firmar todos los tratados de paz, de alianza, de tregua, de neutralidad, de comercio, concordatos y otras convenciones”. De la misma manera, conforme al artículo 72 de la Carta de 1925: “son atribuciones especiales del Presidente: 16ª Mantener las relaciones políticas con las potencias extranjeras, recibir sus Agentes, admitir sus Cónsules, conducir las negociaciones, hacer las estipulaciones preliminares, concluir y firmar todos los tratados de paz, de alianza, de tregua, de neutralidad, de comercio, concordatos y otras convenciones”. Respecto al texto de estas normas constitucionales, corresponde indicar que el Presidente de la República se encontraba facultado para “mantener” las relaciones políticas con las potencias extranjeras. En la CPR, en cambio, se refuerza el rol presidencial al encomendársele la labor de “conducir” dichas relaciones. Dicho fortalecimiento de las potestades presidenciales en materia de relaciones exteriores se aprecia, también, en la facultad de designación de los representantes de Chile en el extranjero, tarea en la que actualmente no cabe participación alguna de ningún otro órgano. Como señala el artículo 32 N° 8 de la CPR, el Presidente debe “designar a los embajadores y ministros diplomáticos, y a los representantes ante organismos internacionales”. Estos son funcionarios de su exclusiva confianza, por lo que el cuerpo legislativo no participa en su designación o remoción.88

A este respecto, hay una importante diferencia entre la CPR y las cartas de 1833 y 1925. En el artículo 73 N° 6 de la Constitución Política de 1833, se contaba entre las atribuciones del Presidente la de:

Nombrar y remover a su voluntad a los Ministros del Despacho y oficiales de sus secretarías, a los Consejeros de Estado de su elección, a los Ministros diplomáticos, a los Cónsules y demás agentes exteriores, a los Intendentes de provincia y a los Gobernadores de plaza.

El nombramiento de los Ministros Diplomáticos deberá someterse a la aprobación del Senado, o en su receso, al de la Comisión Conservadora.89

Acerca de esta facultad, José Victorino Lastarria sostuvo que:

Los ministros diplomáticos i cónsules, sin embargo de que los primeros son representantes de la nación en el extranjero, se consideran ajentes del Ejecutivo en cuanto este se halla encargado de mantener las rela­ciones internacionales, i es propio encomendarle el nombramiento de aquellos funcionarios, porque teniendo la responsabilidad de este negociado, es también el único que tiene interés i capacidad para apreciar las cualidades de las personas que elija.90

Por su lado, el artículo 72 N° 5 de la Constitución Política de 1925 disponía que el Presidente debía:

[…] nombrar a su voluntad a los Ministros de Estado y Oficiales de sus Secretarías, a los Agentes Diplomáticos, Intendentes y Gobernadores. El nombramiento de los Embajadores y Ministros Diplomáticos se someterá a la aprobación del Senado; pero éstos y los demás funcionarios señalados en el presente número, son de la confianza exclusiva del Presidente de la República y se mantendrán en sus puestos mientras cuenten con ella.

La vasta competencia presidencial en materia de relaciones exteriores en Chile se apoya en un aparato burocrático que ha sido calificado como “avasallador, dotado de numerosas capacidades para controlar la agenda [… por parte de…] la presidencia, sus ministerios y sus instituciones relacionadas”.91 Como se puede apreciar de las normas transcritas, el Presidente de la República es el encargado de conducir las relaciones exteriores y de designar al personal que colaborará en tal tarea, para lo cual cuenta con la colaboración de la Cancillería y sus organismos dependientes y relacionados.

En fuerte contraste con este protagonismo del Presidente, el Parlamento solo tiene facultades residuales y más bien circunscritas en este ámbito. De esta manera, el artículo 54 N° 1 de la CPR encomienda al Congreso Nacional “aprobar o desechar los tratados internacionales que le presentare el Presidente de la República antes de su ratificación”. De acuerdo con esta norma constitucional, el Parlamento solo puede “sugerir la formulación de reservas y declaraciones interpretativas a un tratado internacional” y no participará en modo alguno en la elaboración de los tratados celebrados por el Presidente en ejercicio de la potestad reglamentaria. Las limitadas atribuciones del Congreso Nacional en materia de relaciones exteriores tienen como efecto que este mantiene “un bajo perfil, cumpliendo un papel de colaboración y asesoría con las instancias del Ejecutivo, principalmente, mediante sus comisiones parlamentarias”.92

No es de extrañar que, para la doctrina nacional:

el Presidente de la República constituye ‘el verdadero rector de la política internacional del país, y quien fija sus líneas directrices, estando facultado, en consecuencia, para imprimir el curso que él desee a su accionar hacia el exterior’. Lo anterior se fundamenta en que ‘[…] para la conducción de los asuntos externos se requiere unidad de propósitos, discreción en su desarrollo, agilidad y eficiencia en su ejecución, tenacidad para ir salvando con paciencia las diversas etapas de las negociaciones y permanencia en la realización de los fines propuestos, cualidades todas que se han considerado siempre más probables de reunirse en una sola persona que en un cuerpo colegiado’.93