Sebastián López Escarcena - Temas de derecho internacional para el diálogo constitucional chileno

Desde entonces y hasta el año 2017, se sucedieron numerosos proyectos para reformar tanto el estatuto del personal como la organización del Ministerio de Relaciones Exteriores.97 Sin embargo, a pesar del consenso político existente en orden a la necesidad de adecuar la fisonomía institucional de la Cancillería a los cambios vividos por las relaciones internacionales y económicas del país en las últimas décadas, estos no llegaron a transformarse en un texto legislativo.98 Solo recientemente se ha logrado aprobar una profunda reforma a la institucionalidad del Ministerio, necesaria para adaptar la estructura organizacional de esta secretaría de Estado a las circunstancias políticas y económicas actuales, ya que, en lo fundamental, conservaba las mismas características y diseño institucional de fines de los años 70. Esta reforma a la estructura orgánica y al estatuto de personal de la Cancillería refuerza su rol de colaboración con el Presidente de la República, y consolida la primacía de este en la conducción de las relaciones exteriores de Chile.

2.2. La nueva regulación de la Cancillería en la Ley N° 21.080

Publicada en el Diario Oficial de 20 de marzo de 2018, como lo señala su título, la Ley N° 21.080 modifica diversos cuerpos legales, con el objeto de modernizar el Ministerio de Relaciones Exteriores. Esta ley fue la manifestación normativa de un proceso de reforma ampliamente debatido y necesario. A pesar de que la Cancillería había liderado la fuerte internacionalización económica y política del país, desde el regreso de la democracia, esta se había mantenido sin cambios de consideración.99 La extensión de la Ley N° 21.080, dividida en nueve títulos, da cuenta del prolongado período de discusión y de la amplitud de las enmiendas que introduce. Su tramitación comenzó con un mensaje de la entonces Presidenta de la República, Michelle Bachelet, ingresado a la Cámara de Diputados el 8 de septiembre de 2008. Luego de una lenta tramitación en su primer trámite constitucional, y ya durante el segundo mandato de la Presidenta Bachelet, se presentó el 17 de abril de 2017 una serie de indicaciones que ampliaron el ámbito de modificaciones que terminaría introduciendo la nueva ley. El trámite parlamentario concluyó, menos de un año después, el 5 de marzo de 2018. La Ley N° 21.080 fue promulgada el 7 de marzo de ese año.

Su título I contiene las normas relativas a la organización del Ministerio de Relaciones Exteriores. Los títulos II y III crean la Dirección General de Promoción de Exportaciones (ProChile), y el Consejo de Política Antártica, respectivamente. Los títulos IV a VIII introducen modificaciones al Estatuto del Personal del Ministerio, al estatuto orgánico del Instituto Antártico Chileno, al estatuto orgánico y de personal de la Dirección Nacional de Fronteras y Límites, a la Agencia Chilena de Cooperación Internacional para el Desarrollo (AGCID), y a la Ley N° 19.999 sobre mejoramiento institucional del Ministerio de Relaciones Exteriores. El título IX contiene normas misceláneas. El artículo 67 de la Ley N° 21.080 deroga orgánicamente el DFL N° 161 de 1978, cuya regulación queda sustituida íntegramente por los artículos 1 a 35 de esta ley. Su primer artículo define al Ministerio de Relaciones Exteriores como:

la Secretaría de Estado encargada de colaborar con el Presidente de la República en el diseño, planificación, prospección, conducción, coordinación, ejecución, control e información de la política exterior que éste formule, proponiendo y evaluando las políticas y planes orientadas a fortalecer la presencia internacional del país, y velando por los intereses de Chile, con el propósito de elevar la calidad del desarrollo, seguridad y bienestar nacional.

El mismo artículo establece que “la representación de Chile ante otros Estados, organizaciones y foros internacionales de competencia de esta Secretaría de Estado se ejercerá a través de las misiones diplomáticas, representaciones permanentes ante organizaciones internacionales y misiones especiales en el exterior de su dependencia”. Los organismos que cuenten con competencias de representación del Estado, que no dependan del Ministerio de Relaciones Exteriores, deben coordinarse con este para el ejercicio de sus funciones. El artículo 2 de la Ley N° 21.080 se refiere a las funciones de la Cancillería en los siguientes términos:

Al Ministerio de Relaciones Exteriores le corresponde, entre otras materias, coordinar e integrar a los distintos ministerios y demás órganos de la Administración del Estado en todos los asuntos que inciden en la política exterior, comprendiendo entre ellos, la cooperación internacional, la promoción cultural en el extranjero, la vinculación y atención de los connacionales en el exterior, la seguridad y paz internacional, además de las relaciones económicas internacionales considerando asimismo el rol de distintos actores de la sociedad civil, generando así un Sistema Nacional de Política Exterior.

Además, el Ministerio intervendrá en lo relacionado con todas las cuestiones que atañen a las fronteras y límites del país, a las zonas fronterizas, a los espacios aéreos y marítimos en general, y a los asuntos relativos al territorio antártico y a la política antártica.

En esta disposición queda en evidencia la importancia de la actuación armónica de la administración del Estado en materia internacional, asignándose a la Cancillería la tarea de coordinar e integrar las actividades de los demás organismos estatales.

Una novedad de singular relevancia es la creación de dos subsecretarías que reemplazan a la única que contemplaba el viejo estatuto orgánico. El artículo 3 de la Ley N° 21.080 establece que “el Ministerio contará con […] una Subsecretaría de Relaciones Exteriores, una Subsecretaría de Relaciones Económicas Internacionales y con las demás áreas funcionales que se establecen en este título o de conformidad al mismo”. De acuerdo con el artículo 11 de esta ley, la Subsecretaría de Relaciones Exteriores es el órgano de colaboración inmediata del Ministro de Relaciones Exteriores en esta materia, al que le corresponde coordinar las acciones de los órganos y servicios públicos del sector. Como señala el artículo 14 inciso final, cuando el subsecretario de Relaciones Exteriores desempeña su cargo en el exterior tiene el rango protocolar de Viceministro de Relaciones Exteriores. Por su parte, el artículo 27 agrega que la Subsecretaría de Relaciones Económicas Internacionales es el órgano de colaboración inmediata del ministro de Relaciones Exteriores en este tema, al que le corresponde la coordinación con los órganos de la administración del Estado con competencia en dicho asunto. La creación de esta subsecretaría da cuenta de la gran importancia que ha adquirido la economía internacional dentro de las tareas que cumple la Cancillería. Esto se evidencia en el artículo 28 N° 4, que dispone que entre las funciones de la Subsecretaría de Relaciones Económicas Internacionales se encuentra la de “colaborar con el Ministro de Relaciones Exteriores en la promoción y negociación de tratados y demás acuerdos internacionales de carácter económico”. Esta tarea correspondía antes a la Dirección General de Relaciones Económicas Internacionales (Direcon), la cual fue disuelta por la Ley N° 21.080.

Junto con la creación de una subsecretaría especialmente dedicada a las relaciones económicas internacionales, esta ley estableció una Dirección General de Promoción de Exportaciones, que según el artículo 49 puede operar bajo la denominación de “ProChile”. De acuerdo con el artículo 36, este es un:

servicio público centralizado sometido a la dependencia del Presidente de la República a través de la Subsecretaría de Relaciones Económicas Internacionales del Ministerio de Relaciones Exteriores, al que le corresponderá ejecutar la política que éste formule relativa a la participación en el comercio exterior, de acuerdo a directivas impartidas por dicho Ministerio en lo relativo a la promoción, diversificación y estímulo de las exportaciones de bienes y servicios.