Carlos Andrés Echeverry Restrepo - Introducción al régimen sancionatorio ambiental colombiano

En primer lugar, recordamos que el artículo 2.2.5.1.7.17 del Decreto Único Reglamentario 1076 de 2015 (anteriormente el artículo 89 del Decreto 948 de 1995) confiere la facultad, a los municipios y distritos, de expedir los denominados permisos de emisión de ruido, que son los requeridos “para la realización de actividades o la ejecución de obras y trabajos generadores de ruido que supere los estándares de presión sonora vigentes, o que deban ejecutarse en horarios distintos de los establecidos por los reglamentos”.

Esos permisos de emisión de ruido son autorizaciones ambientales por las siguientes razones:

El Decreto 1076 de 2015, que incluye el permiso de emisión de ruido, es una norma ambiental expedida por el presidente de la república y el ministro de Ambiente y Desarrollo Sostenible.

El ruido nocivo es considerado como un factor de deterioro ambiental, según lo dispuesto por el literal “m” del artículo 8 del Decreto Ley 2811 de 1974 (Código Nacional de Recursos Naturales Renovables y de Protección al Medio Ambiente).

Los “estándares de presión sonora vigentes”, mencionados por el artículo 2.2.5.1.7.17 del Decreto Único Reglamentario 1076 de 2015, son los fijados por otra norma ambiental como lo es la Resolución 0627 de 2006, por la cual se establece la norma nacional de emisión de ruido y ruido ambiental.

El Artículo 177 del Decreto 948 de 1995, norma que creó los permisos de emisión de ruido, determinaba, en su ya derogado artículo 117, que:[S]e considerarán infracciones al presente reglamento, las violaciones de cualesquiera de las regulaciones, prohibiciones y restricciones sobre emisiones contaminantes, generación de ruido y de olores ofensivos, por fuentes fijas o móviles, en contravención a lo dispuesto en el presente Decreto y en los actos administrativos de carácter general en los que se establezcan los respectivos estándares y normas.

Como bien se aprecia de lo anterior, el municipio o el distrito podrá iniciar un procedimiento administrativo sancionatorio con base en lo establecido por la Ley 1333 de 2009, cuando se realice una actividad u obra que, de entrada, se estime que va a superar los estándares de presión sonora vigentes y esta no obtenga previamente el permiso de emisión de ruido, o si se incumplen las obligaciones contenidas en ese acto administrativo.

Otra autorización que podría conferir el municipio o distrito será una licencia ambiental siempre y cuando la Corporación Autónoma Regional le haya delegado esa función, de acuerdo con lo establecido en el artículo ٢.٢.٢.٣.١.٢ del Decreto Único Reglamentario ١٠٧٦ de ٢٠١٥, que en su tenor literal dice: “Las Corporaciones Autónomas Regionales y las de Desarrollo Sostenible podrán delegar el ejercicio de esta competencia en las entidades territoriales, para lo cual deberán tener en cuenta especialmente la capacidad técnica, económica, administrativa y operativa de tales entidades para ejercer las funciones delegadas”. Pues bien, si el titular de una licencia ambiental otorgada por el municipio o distrito, por delegación de la Corporación Autónoma Regional, incumple con las condiciones establecidas en la licencia, el trámite del respectivo proceso sancionatorio recaería en la entidad territorial y no en la Corporación Autónoma, conclusión consecuente con lo estipulado en el artículo 2 de la Ley 1333 de 2009.

Se ha de finalizar diciendo que los departamentos no cuentan con restricciones para imponer medidas preventivas, pero sí las tienen en materia sancionatoria, esto porque esas entidades territoriales no expiden ningún permiso o instrumento de control y manejo ambiental que active esa potestad.

1 Competencia de órganos internos

La competencia para adelantar procesos sancionatorios o para adoptar medidas preventivas, debe ser aclarada, normativamente, a nivel interno, es decir, modificando el manual de funciones de la respectiva entidad.

El artículo 65 de la Ley 1333 de 2009 nos informa que “[C]on fundamento en las disposiciones aquí contenidas, las autoridades ambientales establecerán mediante acto administrativo motivado, la distribución interna de funciones y responsabilidades para tramitar los procedimientos sancionatorios ambientales en el área de su jurisdicción”. Esto significa que los funcionarios que participan en las diferentes etapas del procedimiento sancionatorio deben tener asignadas esas actividades en el respectivo manual de funciones, ya que en caso contrario, el servidor público se estaría extralimitando en su ejercicio funcional y cualquier medida adoptada sin competencia conllevaría la vulneración del derecho al debido proceso del presunto infractor.

Sobre este tema, el artículo 6 de la Constitución Política informa que “[L]os particulares sólo son responsables ante las autoridades por infringir la Constitución y las leyes. Los servidores públicos lo son por la misma causa y por omisión o extralimitación en el ejercicio de sus funciones”. Y el artículo 121 Superior también consagra que “[N]inguna autoridad del Estado podrá ejercer funciones distintas de las que le atribuyen la Constitución y la ley”.

Si bien el actual régimen sancionatorio ambiental tiene varios elementos de importancia, como las autoridades competentes, las infracciones, o la presunción de culpa o dolo, las dos principales instituciones son, indudablemente, las medidas preventivas y el proceso administrativo sancionatorio. A continuación, se expondrán sus aspectos más relevantes.

10Se afirma que el principio de competencia a prevención solo aplica para la adopción de medidas preventivas y no para el inicio de un proceso administrativo sancionatorio ambiental, ya que el parágrafo del artículo 2 de la Ley 1333 de 2009 determina que el inicio de un procedimiento sancionatorio ambiental solo puede ser adelantado por la autoridad competente, para otorgar la respectiva autorización o instrumento de control y manejo ambiental: además, en el evento en que dos autoridades (v. gr. dos Corporaciones Autónomas Regionales) alegan tener competencia para la expedición de una autorización ambiental, el esclarecimiento de cuál debería iniciar el proceso no lo daría el principio de competencia a prevención, sino un factor de competencia territorial o en razón de la materia (por ejemplo, un proyecto que requiere de licencia ambiental por parte de la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales [ANLA] pero que deba ser ejecutado en jurisdicción de determinada Corporación Autónoma Regional).

11Para la Corte Constitucional (1998), el concepto de competencia a prevención tiene como propósito “establecer que aquella autoridad que haya entrado primero a conocer el proceso materia del litigio conservará la competencia sobre él”. Esto, porque varias entidades pueden tener competencias semejantes en cuanto a la realización de determinada función y resulta necesario aclarar cuál de ellas debería intervenir en su ejecución. Siguiendo con la argumentación de la Corte (1998):

Para situaciones en las que la investigación es iniciada en el mismo día por ambas entidades, razón que hace difícil esclarecer cuál de ellas empezó primero con la instrucción, deberá observarse cuál de las dos fue la que comunicó antes que había iniciado el proceso disciplinario. Esta comunicación tiene por fin expresar la intención de avocar directamente un caso y de afirmar la competencia sobre él, separando a la otra entidad del conocimiento del mismo. Esta manifestación expresa la voluntad de conocer primero sobre un caso, para poder asegurarse la competencia sobre él. Así, ella cumple con un objetivo equivalente al de la competencia a prevención, en la forma en que la Corte ha interpretado esta figura. Por lo tanto, ha de tenerse también en cuenta cuál de las dos entidades le comunicó primero a la otra su decisión de tramitar el proceso investigativo. (Cfr. Sentencia SU-337/98. [1998, 8 de julio]. Corte Constitucional [Eduardo Cifuentes Muñoz, M.P.])