Carlos Andrés Echeverry Restrepo - Introducción al régimen sancionatorio ambiental colombiano

Finalmente, todos los órganos descritos previamente pueden imponer medidas preventivas bajo el principio de competencia a prevención (el primero que conoce el hecho que amenaza o afecta al ambiente está en capacidad de adoptarla), pero en materia sancionatoria esa competencia se reduce, como ocurre con los municipios o distritos, o se elimina, como en los casos de la Armada Nacional, los departamentos o varias de las autoridades de policía que menciona el artículo 198 de la Ley 1801 de 2016, como igualmente sucede con el presidente de la república, las autoridades especiales de minería o de salud, los corregidores o inspectores de policía, entre otros.

A continuación se hará referencia a los órganos que la Ley 1333 de 2009 describe como competentes para adoptar medidas preventivas y procesos sancionatorios en materia ambiental.

A través de la Dirección de Bosques, Biodiversidad y Servicios Ecosistémicos14, el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible aún conserva facultad para imponer medidas preventivas o adelantar investigaciones sancionatorias, pero limitado a tres escenarios relacionados con los instrumentos de control y manejo ambiental reservados para ese órgano. Veamos.

1 Permiso Cites (Ley 17 de 1981): es la autorización requerida para la importación, exportación o reexportación de especímenes de la diversidad biológica listados en los apéndices de la Convención Cites (Convención sobre el Comercio Internacional de Especies Amenazadas de Fauna y Flora Silvestres). En este orden de ideas, si una persona (natural o jurídica) requiere de permiso Cites y no lo tramita, o incumple las condiciones contenidas en esa autorización, habilita al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible para el inicio del proceso sancionatorio.

2 Permiso de Sustracción de Áreas en las reservas forestales nacionales y regionales, para el desarrollo de actividades consideradas de utilidad pública e interés social (Ley 2 de 1959, Resolución 1526 de 2012, entre otras): esta autorización es necesaria para el desarrollo de actividades económicas o de construcción de obras con infraestructura dentro de las áreas de reserva forestal15 nacional y regional, declaradas por la ley como de utilidad pública o interés social, que signifiquen un cambio en el uso del suelo, remoción de bosques u otra distinta a la conservación y preservación de los bosques. Si se realiza alguna actividad constructiva en una reserva forestal nacional o regional, sin contar con la autorización o con el incumplimiento de las obligaciones contenidas en el permiso, la Dirección de Bosques podrá iniciar el respectivo proceso sancionatorio.

3 Contratos de acceso a recursos genéticos y sus derivados (Decisión 391 de 1996 de la Comunidad Andina de Naciones [CAN]): la Decisión 391 de 1996 define al contrato de acceso como el:[...] acuerdo entre la Autoridad Nacional Competente en representación del Estado y una persona, el cual establece los términos y condiciones para el acceso a recursos genéticos, sus productos derivados y, de ser el caso, el componente intangible asociado.

En este sentido, el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible debería iniciar una investigación si se incumplen las obligaciones del contrato, o si, requiriéndose la suscripción de ese contrato de acceso, no se tramita antes del aprovechamiento del recurso, tal como lo estipula el artículo 16 de la Decisión 391 de 1996, que reza así:

[T]odo procedimiento de acceso requerirá de la presentación, admisión, publicación y aprobación de una solicitud, de la suscripción de un contrato, de la emisión y publicación de la correspondiente Resolución y del registro declarativo de los actos vinculados con dicho acceso.

Frente al contrato de acceso a recursos genéticos, precisamos que el artículo 6 de la Ley 1955 de 2019 dio una moratoria de dos años para tramitarlo por parte de quienes estuvieren haciendo actividades de investigación con fines de prospección biológica sin contar con la autorización del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible (MADS. Lo anterior legaliza el aprovechamiento de recursos genéticos que, antes de la expedición de la Ley 1955 de 2015, se consideraba una infracción administrativa consistente en el incumplimiento de una norma ambiental, pues la Decisión 391 exige, previo a la investigación del recurso natural con fines de prospección biológica, la suscripción de un contrato de acceso. Ese aprovechamiento del recurso sin previa autorización ahora no podrá ser sancionado por el ministerio, sino hasta mediados de 2021, fecha de vencimiento del plazo de gracia de dos años para tramitar el contrato de acceso a recursos genéticos y sus derivados.

Por otra parte, con la expedición del Decreto Ley 2106 de 2019, por el cual se dictan normas para simplificar, suprimir y reformar trámites, procesos y procedimientos innecesarios existentes en la administración pública, se eliminó el instrumento de control ambiental de levantamiento de veda que conocía la Dirección de Bosques, Biodiversidad y Servicios Ecosistémicos y, a su vez, facultó a otras autoridades ambientales a adoptar medidas de manejo y protección de las especies de flora en veda.

En efecto, el parágrafo 2 del artículo 125 del Decreto 2106 de 2019 sostiene que:

Para el desarrollo o ejecución de proyectos, obras o actividades que requieran licencia, permiso, concesión o autorización ambiental y demás instrumentos de manejo y control ambiental que impliquen intervención de especies de la flora silvestre con veda nacional o regional, la autoridad ambiental competente, impondrá dentro del trámite de la licencia, permiso, concesión o autorización ambiental y demás instrumentos de manejo y control ambiental, las medidas a que haya lugar para garantizar la conservación de las especies vedadas, por lo anterior, no se requerirá adelantar el trámite de levantamiento parcial de veda que actualmente es solicitado. (Subrayado fuera de texto)

De la disposición citada se desprenden dos conclusiones importantes: a) el trámite de levantamiento de veda fue suprimido del ordenamiento jurídico pero se ordena la adopción de medidas de conservación de especies vedadas, y b) las autoridades competentes para precisar las medidas de conservación son las que cuentan con la atribución para otorgar la respectiva concesión, permiso u autorización, esto es, Autoridad Nacional de Licencias Ambientales (ANLA), Parques Nacionales Naturales, Corporaciones Autónomas Regionales, Corporaciones para el Desarrollo Sostenible, Establecimientos Públicos Ambientales y Autoridades Ambientales de los Grandes Centros Urbanos.

En este orden, a los órganos estatales llamados a expedir la respectiva concesión, autorización o permiso, que de una u otra manera guarde relación con especies vedadas, les corresponde adoptar, dentro del trámite de conocimiento del respectivo instrumento de control y manejo ambiental, las medidas necesarias para la conservación de especies de flora en veda.

Como el parágrafo 2 del artículo 125 del Decreto 2106 de 2019 es una norma de carácter procesal, ya que establece competencias para la adopción de medidas de conservación de especies protegidas y elimina el instrumento de levantamiento de veda, se concluye que es “de orden público y en consecuencia de obligatoria observancia. Sus dictados entonces, son ajenos al querer de los individuos: particulares y funcionarios llamados a aplicarlas” (Corte Constitucional, 2008, sentencia T-213/08).

En este sentido, el artículo 624 de la Ley 1564 de 2012 refuerza la inmediata y obligatoria observancia de las normas procesales al asegurar lo siguiente:

ARTÍCULO 624. Modifíquese el artículo 40 de la Ley 153 de 1887, el cual quedará así: