Andrés Boix Palop - La mejora de la calidad normativa

Colección: Desarrollo Territorial

Papers, 5

Dirección de la colección: Joan Romero

Esta publicación forma parte del proyecto de investigación «Diagnòstic dels principals dèficits del marc institucional de la Comunitat Valenciana per al disseny eficaç i eficient de polítiques públiques», financiado por la AVAP.

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© Del texto: Andrés Boix Palop y Claudia Gimeno Fernández, 2020

© De esta edición: Universitat de València, 2020

Publicacions de la Universitat de València

puv.uv.es

publicacions@uv.es

Coordinación editorial: Amparo Jesús-María Romero

Corrección: Lola Espinosa

Maquetación: Celso Hernández de la Figuera

Diseño de la cubierta: Celso Hernández de la Figuera

ISBN: 978-84-9134-699-9

Edición digital

ÍNDICE

1. LA MEJORA Y EVALUACIÓN DE LA CALIDAD NORMATIVA

1. Insuficiencias en el modelo actual de producción normativa

2. Las políticas de mejora de la calidad normativa

3. Modelos comparados e indicadores de calidad

2. LA CALIDAD NORMATIVA EN ESPAÑA

1. Desarrollo legislativo de las medidas de calidad normativa

2. Estructura general del procedimiento legislativo

3. Órganos implicados en las políticas de calidad normativa

4. Medidas adoptadas en materia de calidad normativa

3. ESTUDIO COMPARADO DE MODELOS PARA LA MEJORA DE LA CALIDAD NORMATIVA

1. Reino Unido

2. Estados Unidos

3. Alemania

4. Francia

5. Italia

6. Unión Europea

4. ARTICULACIÓN DE UN NUEVO MODELO DE PRODUCCIÓN Y EVALUACIÓN NORMATIVA

REFERENCIAS

ANEXOS

1. LA MEJORA Y EVALUACIÓN DE LA CALIDAD NORMATIVA

La mejora de la calidad normativa y su posterior evaluación forman parte de las preocupaciones actuales de nuestro Derecho público. No ha sido hasta fechas muy recientes cuando, principalmente por influencia de modelos anglosajones (tanto el Reino Unido como los Estados Unidos son los precursores en el entorno comparado en la introducción de técnicas de análisis más exhaustivas en la materia) y, muy particularmente, de la Unión Europea, se han ido introduciendo medidas en esta dirección. Sin embargo, no solo la recepción en nuestro país de estas políticas ha sido tardía, sino que, además, su desarrollo hasta la fecha tampoco ha sido demasiado satisfactorio.

La regulación sobre el procedimiento de creación normativa, tanto en la fase prelegislativa que corresponde a los gobiernos cuando son ellos los que lideran los trabajos previos a la deliberación y aprobación de leyes en el parlamento, como en la fase de elaboración en sí misma de normas reglamentarias, en la que la decisión última sobre los contenidos de la normativa les corresponde por entero, ha sido tradicionalmente en nuestro país tratada, básicamente, por medio de reglas de procedimiento. La corrección final y la adopción de las mejores opciones regulatorias se fiaba al adecuado seguimiento del mismo y a la participación en el trámite de audiencia de los escasos colectivos directamente concernidos. A partir de la última década, sin embargo, y con un definitivo jalón contenido en la reforma administrativa de 2015, se han sucedido normas básicas estatales que han establecido nuevas obligaciones en estos procesos, completándolos y haciéndolos más complejos, con la obligatoria evaluación de trámites adicionales expresamente diseñados para cumplir con exigencias diseñadas para lograr lo que se ha venido en llamar una better regulation , una «mejor regulación» en el sentido de mejor diseñada y más efectiva para hacer frente a unas necesidades sociales que hayan sido previamente, a su vez, mejor evaluadas y analizadas.

De cualquier manera, en España, y enmarcados estos cambios en una indudable moda a favor de su introducción, las transformaciones han sido hasta el momento más formales que materiales: se han incorporado en el procedimiento prelegislativo o normativo diversos informes preceptivos previos y se han ampliado las exigencias de transparencia y posibilitado nuevas formas de participación ciudadana más generosas. Sin embargo, no está claro que por el momento esto haya logrado una modificación sustancial de la cultura de la producción normativa en nuestro país ni que las mejoras hayan inducido transformaciones de fondo más allá de la alteración de rutinas para «cumplir el expediente».

1. INSUFICIENCIAS EN EL MODELO ACTUAL DE PRODUCCIÓN NORMATIVA

Las insuficiencias que el actual sistema tiene, tanto en su vertiente tradicional como en la derivada de la poco convencida implantación de las nuevas medidas a escala tanto estatal como autonómica, son bien conocidas y se proyectan tanto sobre la producción normativa estrictamente administrativa (elaboración de normas reglamentarias) como en el proceso prelegislativo que protagoniza el Ejecutivo cuando elabora propuestas normativas que requieren del despliegue de leyes por medio de la preparación de proyectos de ley. Estas insuficiencias son bien conocidas y han sido objeto de críticas reiteradas en los últimos años (Canals Ametller, 2010; 2014; 2016; Ponce Solé, 2009; 2015; Arroyo Jiménez, 2017; Araguàs Galcerà, 2016; Sierra Rodríguez, 2019).

En primer lugar, ha sido tradicionalmente criticado el restrictivo modelo de participación ciudadana en estos procedimientos. Aunque se trata de una herencia del periodo franquista recientemente superada, al menos en el plano normativo, con las sucesivas reformas producidas en los últimos años, lo cierto es que tradicionalmente en España la participación ciudadana ha estado muy limitada al trámite de audiencia que se daba a ciertos colectivos muy concretos y predeterminados. Lo que se reduce, básicamente, a las personificaciones de intereses privados que pudieran verse afectadas por la norma en tramitación, conformando un proceso muy corporativo y poco poroso (Boix Palop, 2016; Melero Alonso, 2004; Rebollo Puig, 1998). Y, por mucho que las novedades al respecto en los últimos años, desde las medidas de 2009 y 2011 en materia de calidad normativa, 1 a las de transparencia derivadas de la Ley 19/2013 2 y finalmente las reformas legales del procedimiento administrativo de elaboración de disposiciones de 2015, 3 hayan ensanchado notablemente la ambición de estos periodos y fases del procedimiento, buscando una mayor participación ciudadana, es dudoso que el objetivo se haya logrado totalmente por el momento. Para incentivar la verdadera participación ciudadana en estos procedimientos y que esta no quede limitada a la reconversión del antiguo trámite de audiencia realizado ahora por otras vías, pero contando en la práctica con los mismos participantes que antaño (y además defendiendo los mismos intereses), es insuficiente la transformación operada hasta la fecha, mucho más formal que material (Díaz González, 2016; Canals Ametller, 2016).