Andrés Boix Palop - La mejora de la calidad normativa

Este primer problema está intimamente conectado con el siguiente, que hace referencia a la verdadera ausencia de reflexión en torno a cuáles son los verdaderos objetivos que ha de perseguir un buen diseño de los protocolos para el desarrollo de proyectos de calidad normativa ambiciosos (Ponce Solé, 2003). La búsqueda de participación ciudadana, por ejemplo, no es un fin en sí mismo, sino que ha de articularse y desarrollarse con la finalidad de lograr un producto normativo lo más adecuado posible a las necesidades de la sociedad. Para poder lograrlo es esencial recabar toda la información disponible y tener la posibilidad de que las propuestas y proyectos sean publicitados y sometidos a análisis y crítica. Uno de los focos esenciales para el suministro tanto de datos sobre las necesidades y problemas sociales como de análisis y crítica sobre las propuestas normativas es, por supuesto, la ciudadanía, y qué duda cabe de que muy particularmente aquellas personas o colectivos más implicados o afectados por el proyecto de reforma. Pero no es el único. La Administración pública dispone de mucha información y, sin embargo, los protocolos de producción normativa han desatendido hasta la fecha de forma clamorosa los mecanismos de movilización de la misma en estos procedimientos (Revuelta Pérez, 2014). Se trata de una importante carencia que afecta a la elaboración de normas que en ocasiones se soluciona con cierto voluntarismo por parte de los promotores de las diversas iniciativas, pero que en un modelo correctamente diseñado de better regulation , como es lógico, no debería dejarse al albur de la capacidad y buen criterio de cada responsable sino estar suficiente y correctamente pautado para lograr que todos los inputs que puedan suponer aportes relevantes sean tomados en consideración y tenidos en cuenta.

Intrínsecamente relacionada con esta cuestión está la falta de empleo adecuado de los medios internos que tiene la Administración pública a efectos de realizar un análisis crítico y de detección de defectos de la norma a lo largo del procedimiento de tramitación de la propuesta normativa. En el procedimiento actualmente en vigor la implicación de ciertos agentes e instancias internas que pueden aportar valor a la norma en preparación está mal desarrollada. Adicionalmente, la única instancia interna que realiza un cierto control interno es el Consejo de Estado en el Reino de España y sus equivalentes, en el caso de las comunidades autónomas. Sus informes, sin embargo, son muy decepcionantes puesto que se ciñen a valoraciones jurídicas, las más de las veces más formales que materiales y que solo en muy contadas ocasiones aportan valor a los proyectos. Es manifiestamente evidente, por lo demás, que por su composición y método de trabajo no son órganos adecuados para colaborar en un modelo ambicioso de mejora y evaluación de la producción normativa, que requiere de órganos con otros perfiles, otro tipo de capacidades y, también, otro tipo de personal. La comparación con los órganos que se ocupan de estas funciones en el entorno comparado, sus dinámicas, funcionamiento y composición nos permite comprender que, en la actualidad, otros ordenamientos jurídicos tienen claro que el tipo de formación, preparación y orientación con la que un órgano consultivo y de apoyo eficaz para la mejor consecución de normas y regulación de calidad ha de ser, sencillamente, muy diferente al de nuestros órganos consultivos en la materia, de matriz decimonónica y totalmente centrados en cuestiones jurídico-formales que, aun siendo relevantes, resultan francamente insuficientes a estos efectos. Así, el modelo desconcentrado de producción normativa propio de las administraciones españolas —donde cada departamento suele ser responsable de sacar adelante sus propias regulaciones—, podría ser completado con la existencia de un órgano especializado de ayuda y soporte, en cada administración, al estilo de la OIRA ( Office of Information and Regulatory Affairs ) estadounidense, organismo específico dependiente de la presidencia para cuestiones de regulación y epicentro de las medidas de mejora y simplificación regulatoria en el país (Sunstein, 2009).

En este sentido, hay que añadir que existen déficits claros en materia de evaluación normativa que van más allá de los problemas que puedan ser achacados al proceso de elaboración de las normas. En efecto, y con las mejoras que se han introducido ya, y al margen del juicio que nos puedan merecer las mismas y su efectivo despliegue, se han colmado lagunas evidentes respecto de la fase ex ante del proceso normativo. Entre ellas, podemos encontrar: a) el desarrollo de listas de comprobación (o checklists ), como las elaboradas por algunas CC. AA. y organizaciones internacionales como la OCDE; b) los experimentos y pruebas piloto con la regulación antes de su entrada en vigor efectiva, con el fin de comprobar sus impactos; c) la elaboración de informes de órganos especializados; d) las consultas a la ciudadanía e interesados en el proyecto normativo, que garantizan a su vez una mayor transparencia del procedimiento; y e) el análisis económico de la regulación, a través de herramientas como el estudio del coste-beneficio de las normativas. 4

Sin embargo, las mejoras en la fase ex post siguen sin haber merecido un tratamiento mínimamente satisfactorio y es raro incluso a nivel europeo encontrar análisis ex post efectivos (Barazzoni y Basilica, 2013). Así, no hay cultura de la evaluación de los productos normativos y se sigue considerando que, una vez aprobada la norma, ahí acaba la implicación de sus impulsores y redactores. Nada más lejos de la realidad, por cuanto a ellos debería competer estudiar el efectivo impacto de la norma, si está cumpliendo o no con los objetivos previstos y lo que se pretendía lograr con ella, las insuficiencias detectadas a partir de su puesta en práctica, su grado de aplicación y de aceptación social... Esta labor de control a posteriori , que debería estructurarse alrededor de las Evaluaciones de Impacto Normativo ( Regulatory Impact Assesment , RIA), en España está totalmente desatendida como lo está la revisión sistemática y organizada de la producción normativa por áreas de actividad, que no es analizada casi nunca de manera pautada, ni mucho menos reevaluada, de un modo mínimamente solvente. No obstante, podemos encontrar distintas comunidades autónomas que han hecho avances en la materia (Ponce Solé, 2014). Así, Navarra, por ejemplo, cuenta con evaluaciones de impacto normativo desde 2005 (reforzadas tras el acuerdo del Gobierno de Navarra, de 20 de noviembre de 2013, por el que se aprueba el Plan General de Simplificación Administrativa y se acuerda considerar prioritaria su implantación y ejecución) y Castilla y León, que a través de la Orden Administrativa 1835/2010, de 15 de diciembre, por la que se aprueba la Guía metodológica de mejora de la calidad normativa, 5 sigue trabajando en la aplicación del Decreto 43/2010, de 7 de octubre, por el que se aprueban determinadas medidas de mejora en la calidad normativa de la Administración de la Comunidad de Castilla y León. Cataluña, por su parte, ha llegado a contar con una unidad específica, la Dirección General de Calidad Normativa, que desarrolló un manual específico 6 y, mediante la aprobación de las leyes 26/2010, de 3 de agosto, de régimen jurídico y de procedimiento de las administraciones públicas de Cataluña y de 19/2014, de 29 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, ha desarrollado medidas específicas para la simplificación y consolidación normativa y la mejora de la regulación (con herramientas como las memorias de evaluación e impacto normativo, tanto ex ante como ex post , la participación de la ciudadanía en la elaboración de estas memorias y en la evaluación normativa y la introducción de las pruebas piloto, previas a la aprobación de las nuevas regulaciones, para verificar su idoneidad).