Andrés Boix Palop - La mejora de la calidad normativa

b ) La seguridad jurídica, que puede quedar minada por la aparición de unos instrumentos, especialmente las evaluaciones ex post , que generan inestabilidad en el ordenamiento jurídico, por ser su objetivo, precisamente, hacer desaparecer normas ineficientes. En este sentido, Embid Tello subraya la paradoja de que estas políticas de mejora regulatoria estén a priori destinadas a dotar de estabilidad al mercado económico pero que, en realidad, la continua revisión de las normas a la que abocan a las instituciones puede generar una incertidumbre mayor.

c ) La metodología principalmente utilizada para la evaluación normativa, el análisis coste-beneficio, que presenta un sesgo economicista. Y es que, los costes y beneficios sociales y ambientales, más difíciles de medir son, en la mayoría de las veces, ignorados, atendiéndose principalmente a los costes y beneficios económicos de una norma, a causa de que «la teoría de la regulación se concibió en EE. UU. sobre todo para ser aplicada a la regulación económica o de los mercados, y no al ordenamiento jurídico en general, por lo que una información incompleta podría en muchos casos no estar “añadiendo” nada al proceso de decisión, sino más bien “nublándolo”, en la medida en que la autoridad competente tome dichos datos incompletos (y por tanto posiblemente erróneos) como realidades objetivas inquebrantables» (Embid Tello, 2019). Además, no solo los métodos de medición más comunes (como el Standard Cost Model , SMC) suelen atender únicamente a costes y beneficios económicos de una norma, sino que además lo hacen exclusivamente sobre determinados costes que se repercuten exclusivamente sobre las empresas —y no sobre los que lo hacen en las Administraciones o la ciudadanía—, siendo el análisis en muchas ocasiones parcial. No obstante, como indica Vida (2017: 474), este análisis no tiene por qué tener por finalidad «imponer un criterio economicista en la elaboración de las normas ya que dependerá de cómo se articule dicha evaluación en función de los factores a evaluar (impacto sobre la economía, el medio ambiente, la organización territorial, determinados colectivos, la igualdad hombre-mujer, etc.) y, sobre todo, de la priorización o no de dichos factores a la hora de determinar la solución más ventajosa y de las consecuencias que se atribuya al resultado de la evaluación». Por ello, como el mismo autor indica, conviene despojar la evaluación del impacto normativo del sesgo neoliberal y utilizarla como una herramienta que proporciona información transversal a la hora de adoptar decisiones normativas.

d ) Los costes del mismo proceso de evaluación, que varían según el alcance de la misma evaluación, y deben ser tenidos en cuenta a la hora de diseñar el proceso de elaboración normativa. En este sentido, se evidencia cómo poco a poco, en el entorno comparado, los modelos analizados están adoptando una posición más práctica y están tratando de optimizar más los recursos a la hora de realizar las evaluaciones de impacto normativo –como Sánchez Puente, Bueno Rodríguez y García Vidal (2019) indican, en la actualidad se observa una disminución en el número de países que exigen la elaboración de una memoria de análisis de impacto normativo para todas las normas (30 países exigían la elaboración de los análisis para todas las normas en 2014 y solo 20 la exigen para todas las normas en 2017, mientras que el resto de los países la exigen solo para normas de mayor relevancia o impacto).

e ) Finalmente, debe cuestionarse la utilidad de estas políticas, es decir, si estas cumplen o no con las finalidades por las que se crean o introducen. En este aspecto, aunque únicamente centrado en el análisis de la evaluación ex post , Embid Tello cuestiona que estos análisis tengan efecto alguno sobre la calidad normativa. Con esta finalidad, se fija en distintos estudios realizados principalmente en EE. UU. que apuntan a que las sunset clauses , utilizadas allí desde hace más de cuarenta años, han supuesto un aumento del control parlamentario sobre la agenda política y un mejor uso del presupuesto público por parte del ejecutivo, pero que, en cambio, han implicado una disminución de la seguridad jurídica. 14 A su vez, critica la posibilidad de que, en nuestro país, a causa de la configuración actual del sistema de evaluación ex post —donde no existe un control parlamentario sobre la actividad del ejecutivo en relación con esta evaluación—, puedan siquiera extrapolarse los resultados positivos de estas investigaciones.

Todas estas limitaciones y problemas deben tenerse en cuenta a la hora de diseñar un modelo integral de calidad normativa con la finalidad de evitar que este se convierta en un conjunto de formalidades más del procedimiento legislativo en vez de un método para producir normas más claras, coherentes, comprensibles, eficientes y proporcionadas a sus objetivos y que no generen costes desmesurados ni impongan cargas administrativas innecesarias. Asimismo, hay que tener en cuenta que el modelo de calidad normativa a diseñar no solo se ha de componer de estos instrumentos introducidos ad hoc para mejorar la calidad normativa de las leyes, sino que también, en la mayoría de las ocasiones, mejoras en aspectos procedimentales generales y organizativos o institucionales de la misma Administración pública pueden suponer en sí mismas, políticas o reformas cuyo resultado es la mejora de la calidad normativa.

3. MODELOS COMPARADOS E INDICADORES DE CALIDAD

3.1 Sistemas legislativos

Antes de abordar el análisis comparativo referido a los distintos modelos de producción normativa y las medidas que en ellos se han adoptado referentes a la calidad de las normas, se hace necesario contextualizar los diferentes sistemas existentes en los que se enmarcan las tradiciones normativas de los Estados que analizaremos. Estos son, evidentemente, la familia legal del common law de la que tomaremos los ejemplos del Reino Unido y de Estados Unidos, y la del civil law , o derecho continental, en la que encontramos los casos de España, Alemania, Francia e Italia.

Siguiendo a Stefanou (2016), teóricamente, se pueden distinguir estos sistemas a partir de una serie de lógicas dicotómicas, cuya principal manifestación se encuentra en la centralización/ dispersión de las tareas de redacción normativa. 15 Así, frente a la existencia de una unidad central especializada en la redacción legislativa en la que toda la legislación aprobada por el Parlamento se encuentra redactada y revisada por la misma unidad de redacción —lo que dota de coherencia y uniformidad al sistema—, propia de los sistemas del common law , en la tradición continental encontramos múltiples fuentes de redacción normativa, siendo normalmente los equipos de cada uno de los ministerios los responsables de abordar la redacción de las normas. En este contexto, en la tradición del common law normalmente las normas se encuentran elaboradas por una única persona, que es la responsable de la redacción de todo el texto con base en unas instrucciones redactadas por el ministerio que ha solicitado la elaboración de la norma, y la persona encargada de redactar la norma ha recibido un largo entrenamiento (de alrededor de 5 años) antes de estar capacitado para redactar la normativa, ya que se entiende que ser un jurista no hace a alguien automáticamente experto en redacción legislativa. Por su parte, en la tradición continental la autoría de las leyes es mucho más difícil de trazar —el autor del primer borrador puede ser desde algún miembro del ministerio, un despacho de abogados, una institución académica, etc.— y la profesionalización en las tareas de redacción legislativa no es común, siendo el entrenamiento en estas tareas, en muchos casos, episódico y de dudosa calidad. A estas diferencias, podríamos sumar la apuntada por Vida Fernández (2017), que indica también que, mientras la construcción dogmática del derecho continental se ha centrado históricamente en la aplicación del derecho y en su interpretación y «poco o nada en su elaboración», dejando de lado cualquier conexión de este con otras disciplinas, lo que ha dado lugar «a una sorprendente desconexión (del derecho) con la realidad», el desarrollo de este en los sistemas del common law , y muy especialmente en los Estados Unidos de América, ha supuesto «estudiar el derecho “desde fuera” —desde la economía, la sociología, la psicología— aprovechando los instrumentos de análisis de otras ciencias sociales», lo que ha dado lugar a una disciplina más permeable, que se interrelaciona de forma natural con otras disciplinas como la economía (Law and Economics) , la sociología (Law and Society) , la psicología (Behavioural Law) o la estadística (Empirical Legal Studies) . Sin embargo, como Stefanou indica, a pesar de que ambos sistemas mantienen sus características básicas, se han «fertilizado» mutuamente, y en la actualidad están convergiendo a consecuencia, entre otras cuestiones, de la revolución digital, que ha posibilitado que unos y otros conozcan más fácilmente cómo se realiza la misma tarea en otras jurisdicciones.