Andrés Boix Palop - La mejora de la calidad normativa

Con base en estas diferencias se han desarrollado los criterios comparativos de este análisis, que se articulan en torno a: a) el procedimiento legislativo de cada uno de los Estados seleccionados, b) los órganos encargados del desarrollo de las políticas de calidad normativa, tanto en el seno del poder ejecutivo como en el del legislativo, y c) las medidas adoptadas en materia de calidad normativa, específicamente en relación con los procedimientos ex ante, ex post , la participación ciudadana, la mejora de la regulación en el ámbito regional y local y, en el caso de los países europeos, las medidas adoptadas en relación con la transposición de las directivas europeas.

3.2 Indicadores de calidad

Como es inevitable, y más en una materia en la que las administraciones españolas llevan un indudable retraso, la mirada al entorno comparado aporta numerosas pistas sobre modelos alternativos que se han ido estableciendo como dinámicas propias de la búsqueda de una better regulation a todos los niveles. En la presente obra se trata, por ello, de dar cuenta detallada del estadio de evolución de estas iniciativas en diferentes países de nuestro entorno y en aquellos ordenamientos que, aun estando más alejados del nuestro, han desarrollado un evidente liderazgo en la materia dentro de la OCDE. 16 Como podrá comprobarse a lo largo de su desarrollo, existen ya muchísimas experiencias comparadas totalmente asentadas, algunas de las cuales han sido, como no podía ser de otra manera, empleadas como inspiración de las mejoras ya introducidas en España.

Con todo, es posible detectar algunas parcelas o iniciativas que son habituales, o se van generalizando, en otros países y que, sin embargo, no han llegado todavía a nuestro país. A partir de estas iniciativas contamos con importantes pistas sobre algunas de nuestras insuficiencias o, al menos, con información de gran interés sobre cómo afrontan diferenciadamente en otros lugares estos mismos problemas que nos permite ir trazando algunas diferencias sistémicas.

a ) Sistemas de evaluación «concentrada» en materia de evaluación normativa Frente a la tradicional estructura española, más descentralizada, los órganos encargados de la evaluación normativa y de la calidad regulatoria en no pocos países de nuestro entorno tienden a estar centralizados, consecuencia de su especialización. Se trata de la pauta más habitual en el modelo anglosajón, y que implica un traslado de la responsabilidad de la reforma del departamento encargado de esas cuestiones a estos órganos. Aun siendo el tradicional orden de reparto de competencias ejecutivas imperante en Europa ajeno a esta tradición, ciertos órganos concentrados han aparecido también en modelos europeos como, por ejemplo, es el caso de los que ya se han extendido a Alemania, donde no hay un desplazamiento de la responsabilidad sino una labor compartida. Muy probablemente un sistema verdaderamente ambicioso en estas materias requiere de una estructura de esta índole, al menos, como complemento y apoyo para los órganos responsables en cada caso del procedimiento.

b ) Modelos de «ayuda» frente a modelos de revisión y fiscalización Mientras que las estructuras de control español clásicas implicadas en estos procesos (piénsese en el Consejo de Estado español) se conforman como estructuras de revisión y control externas, que no son parte interna del proceso, los modelos más avanzados, y con independencia de que existan también estos controles, se asientan sobre la idea de dar soporte y apoyar a los promotores de la iniciativa, siendo actores directos de la misma o, en su caso, coautores que ayudan a su desarrollo y mejoras a todos los niveles. Estas estructuras son ya comunes en el resto de Europa, mientras en España la labor de soporte se ha desdeñado y considerado tradicionalmente secundaria y menos relevante.

c ) La superación de una concepción «estrictamente jurídica» de la evaluación normativa Para poder desarrollarla correcta y adecuadamente, tanto en sus fases ex ante como ex post , es necesario contar con especialistas con perfiles diferenciados, especialmente economistas, sociólogos, psicólogos personas con capacidad para el trabajo con datos empíricos y su procesamiento... y, en general, con profesionales que, con independencia de su procedencia y formación de base, estén funcionalmente especializados en estas tareas frente al tradicional dominio de los juristas y de órganos orientados a una revisión jurídico-formal, que han sido en cambio los tradicionales protagonistas de los intentos de introducir medidas de mejora de la calidad normativa en España. A su vez, para la práctica del análisis ha de aumentarse el número y tipo de impactos analizados, especialmente los sociales (pobreza, desigualdad, etc.), medioambientales y en la innovación.

d ) La participación ciudadana en todo el procedimiento ha de ser una «participación buscada» y no meramente facilitada Los problemas ya detectados en España a raíz de las primeras experiencias con las nuevas normas en la materia, donde una mayor transparencia y la posibilidad de participación no se ha correspondido necesariamente con un ejercicio más ambicioso de la participación, son comunes al resto de países de nuestro entorno, que por esta razón han tratado ya desde hace tiempo de ir más allá y desarrollan todo tipo de estrategias para incentivarla, potenciarla y valorarla (Arroyo Jiménez, 2016). Así, ha de superarse la concepción de la participación limitada y asimilada a la consulta y que concibe al ciudadano como un cliente o usuario para cumplir una serie de estándares mínimos de lo que podría ser una participación auténtica (Del Pino y Colino, 2007). Para ello, entre otras cuestiones, es esencial dar un especial valor (y respuesta) a la participación que ya se produce actualmente, estableciendo los debidos protocolos al respecto. Igualmente, es fundamental dejar de depender de los gatekeepers tradicionales, como pueden ser las grandes organizaciones de representación de intereses o medios de comunicación de masas, a través de la creación de nuevos circuitos de participación en el debate público y de incidencia en las políticas públicas. Todo esto con el fin de que poderes y administraciones públicas renueven y amplíen (buscando la participación de los outsiders , que usan métodos no tradicionales para acceder e influir en el debate político) los espacios de intermediación ya consolidados a través del trabajo en red, la apertura, la flexibilidad y la horizontalidad pasando así de las tradicionales redes de políticas cerradas y restringidas a los grandes intereses presentes en cada área sectorial y a una interlocución con una ciudadanía mucho más diversificada y en ocasiones presente de manera mucho más directa (Subirats, 2013).

e ) La introducción de análisis retrospectivos de las normas Por último, resulta esencial copiar los modelos de análisis de la situación normativa y su impacto ex post , que son habituales ya en el resto de países de la OCDE analizados en el informe, como se comprobará a lo largo de su desarrollo. Y ello no solo en el marco de los procesos normativos iniciados con vistas a la reforma de una ley en concreto —situación que en España ya se contempla tras la reforma de 2015, aunque sea poco tenida en cuenta—, que también, sino además una vez se haya llevado a cabo esta, con calendarios precisos y responsables de estas tareas.

Como es evidente, no todos los sistemas y ejemplos descritos se ajustan con igual facilidad a las necesidades y tradiciones del modelo de Derecho administrativo y de la tradición burocrática española. Además, el traslado de muchos de estos instrumentos requeriría, como no puede ser de otro modo, de un correcto dimensionamiento, adaptado a las posibilidades, tamaño y actividad del Gobierno de España o del de las comunidades autónomas. No obstante, creemos que es posible aventurar una propuesta factible pero bastante más ambiciosa, que vaya más allá del tímido desarrollo que de estas políticas se ha observado en España.