Andrés Boix Palop - La mejora de la calidad normativa

• Necesidad. Apunta a la conveniencia de que las autoridades públicas evalúen con carácter previo a cualquier actuación si es o no efectivamente necesario introducir nuevas normas para desarrollar una determinada política (Canals Ametller, 2008). Este principio está íntimamente relacionado con los instrumentos para la reducción de cargas administrativas, que tienen por finalidad identificar y eliminar trámites administrativos redundantes, innecesarios y/o excesivos.

• Proporcionalidad. Significa que toda norma debe encontrar un adecuado equilibrio entre las ventajas que ofrece y las limitaciones que impone o las restricciones que puede suponer a otros actores. La evaluación de la proporcionalidad de cualquier actuación jurídica cuenta ya con una dilatada trayectoria en muchos planos del Derecho europeo y ha decantado pautas muy concretas para su aplicación (art. 5.4 del TFUE).

• Subsidiariedad. Pretende garantizar que las decisiones son adoptadas en el nivel más cercano posible al ciudadano, tanto estatal, regional, como local. El principio de subsidiariedad, establecido en el artículo 5.3 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea es, por lo demás, un principio esencial del Derecho europeo, así como un elemento a tener siempre en cuenta en el correcto dimensionamiento de las políticas públicas (Albertí, 2004), puesto que una efectiva participación del pueblo en la gestión de los asuntos públicos pasa tanto por reconocer su capacidad para designar a los representantes cualificados para tomar decisiones en un contexto de democracia representativa, como por el aseguramiento de la cercanía de estos, su efectivo control y la determinación de esferas de decisión de una escala lo suficientemente efectiva y próxima como para que la actuación de los representantes democráticos pueda ser cercana y, con ello, fiscalizada y más deudora de los efectivos intereses de la población (Muñoz Machado y Boix Palop, 2012).

• Transparencia. Tal y como indica Canals Ametller (2019), este principio supone el acceso sencillo, universal y actualizado a la normativa en vigor, y guía y alcanza los trámites del proceso normativo garantizando el derecho de acceso a los documentos que los integran, y, en relación con el contenido sustantivo de la norma, supone dar a conocer los objetivos que esta persigue y posibilitar la participación activa de los potenciales destinatarios de esta. Por lo tanto, determina, en gran medida, la participación y la consulta de todos aquellos actores sociales que estén interesados o que se puedan ver afectados por una norma, con el fin de ganar en efectividad a la hora de prever los efectos que la norma pueda tener. La importancia de ese vector ha de ser resaltada en un contexto como el español de principios del siglo XXI, donde la introducción paulatina de los principios de better regulation ha venido de la mano, coincidiendo temporalmente, de crecientes exigencias en el plano de la transparencia (art. 11 del TFUE).

Este principio se encuentra estrechamente relacionado con los mecanismos de planificación normativa y los de «huella normativa». Los primeros suponen la extensión al ejercicio de la potestad normativa de la clásica actividad administrativa de planificación, permitiendo que la ciudadanía conozca con anticipación las incorporaciones o modificaciones del ordenamiento jurídico vigente. Por su parte, los mecanismos de «huella normativa» permiten que cualquier intervención por parte de agentes sociales en relación con las elaboraciones de normas jurídicas quede reflejada formalmente en un documento en el que se indique el momento, la persona y el objeto de un contacto del poder normativo con esta persona física o jurídica (Ponce Solé, 2019). Estos mecanismos suponen un freno a las capturas regulatorias, frecuentes en el derecho público de nuestro país, y posibilitan saber qué grupos de interés han participado en el proceso de elaboración de la norma a partir de la publicidad de los contactos mantenidos con la administración promotora de la iniciativa y cuáles son los contenidos de la regulación que tienen su origen en las aportaciones de esos grupos de interés (Canals Ametller, 2019; Ponce Solé, 2015).

• Accesibilidad. Se encuentra relacionado con el principio anterior y supone la coherencia del ordenamiento jurídico, así como la facilidad de acceder a éste por los que a él están sometidos. Exige un especial esfuerzo de comunicación de la normativa por parte de las autoridades implicadas y no la simple publicidad de las normas. En este sentido, Sunstein (2011), habla de la necesidad de una divulgación inteligente o smart disclosure , que implica que la información no solo debe encontrarse disponible sino que debe ser significativa y útil, lo que, a su vez, relaciona con la existencia de una única página web relativa a la normativa en elaboración o evaluación en la que conste toda la documentación relevante, que esta información sea lo más «utilizable» posible, es decir, que se encuentre en un formato que no exija disponer de un software especializado y que sea fácilmente comprensible (lo que implica, en algunos casos, que se utilicen gráficos o escalas para su mejor entendimiento).

• Responsabilidad. Implica que se ha de tener en cuenta la aplicación de la normativa en el momento de su elaboración. Igualmente, significa que los sujetos pasivos de la normativa deben ser capaces de identificar las autoridades responsables de una política y la normativa que se les aplica.

• Simplicidad. Supone que cualquier norma deba ser lo más simple posible tanto a la hora de su comprensión como a la hora de su uso y aplicación, como garantía de su eficacia. No obstante, la simplificación administrativa no puede identificare con la desregulación, sino con regular mejor a partir de los instrumentos disponibles, de las necesidades sociales constatadas y de las orientaciones políticas que se quieren desarrollar, lo que puede implicar, dadas las mayores capacidades tecnológicas y de recogida y procesamiento de información disponibles en la actualidad, una cierta tendencia a la simplificación en ciertos casos, pero en otros impulsará la mejora de la regulación y el procedimiento efectivo por medio de una simplificación que quizás no elimine trámites sino que los amplíe, aprovechando la posibilidad de realizarlos de forma mejor, más eficaz y más simplificada (Sunstein, 2009; Doménech Pascual, 2014).

2.2 Procedimientos ex ante

El objeto de las políticas de mejora de la calidad normativa es la misma norma o regulación jurídica, por lo que la evaluación de la normativa consiste en analizar el impacto que esta tendrá una vez sea aprobada, garantizando su eficacia y calidad tanto de forma previa a la propuesta y a lo largo del procedimiento de elaboración y aprobación de la misma (evaluación ex ante ) como de forma posterior, en el momento de su ejecución y cumplimiento (evaluación ex post ).

La evaluación ex ante de las normas se centra en los efectos que cada opción normativa y su contenido tendrán tanto en el ordenamiento jurídico en el que la norma se integra (relaciones con otras normas), como en la sociedad, en la economía, en el medio ambiente o respecto de la ciudadanía en general y de los grupos que se verán afectados específicamente por la normativa (ciudadanía, empresas u otras administraciones). Su origen se encuentra en las evaluaciones de impacto normativo ( regulatory impact assessment ) elaboradas en los Estados Unidos como instrumentos de análisis de las posibilidades disponibles en la elaboración de una política pública y se estructuran como unos instrumentos que permiten contribuir a la mejora de la elaboración de las normas mediante el aporte de información referente a la realidad a regular al responsable de su elaboración (Embid Tello, 2019). Entre las técnicas de evaluación ex ante más utilizadas encontramos las listas de comprobación ( checklists ), utilizadas especialmente por organismos internacionales como la OCDE, la legislación experimental, que permite probar de forma limitada una determinada normativa y los métodos de análisis cuantitativos (como los análisis de coste-beneficio) o los cualitativos (Ponce Solé, 2009).