AAVV - Planificación y patrimonio territorial como instrumentos para otro desarrollo

Ya en la etapa autonómica, se produce en 1979 el traspaso de las funciones y servicios en materia de turismo y urbanismo a nuestra Comunidad Autónoma, que se completaron con la transferencia en ig83de lasfuncionesde planificación de la actividad turística y la ordenación de la industria turística y la ordenación de su infraestructura.

Por otro lado, la asunción completa de las competencias en materia de Ordenación del Territorio y el Urbanismo se produjo en base a la STC 61/1997, de 20 de marzo, que clarificó el régimen competencial de lasComunidades Autónomas en este asunto que le es propio.

Con estos antecedentes así resumidos, se aborda en Canarias el nuevo modelo de ocupación territorial de la actividad turística, con los objetivos de:

• optimización y menor consumo de los recursos naturales, suelo y activos ambientales, ante la limitación y fraccionamiento territorial y su fragilidad ambiental.

• maximización del rendimiento económico de la actividad, revirtiendo el fenómeno de la cantidad por la calidad de la demanda y el de su mayor gasto específico.

• priorizando la renovación y rehabilitación frente a la nueva ocupación del territorio con progresivos incentivos y exigencias, con prevalencia de la planificación y normativa territorial y urbanística, subordinando a ésta los objetivos sectoriales.

4. EL TURISMO EN CANARIAS. REGULACIÓN ACTUAL

Las normas vigentes más relevantes que finalmente constituyen este marco son:

a) Ley 7/1995, de 6 de abril, de Ordenación del Turismo de Canarias, modificada por la Ley 14/2009, de 30 de diciembre.

b) D.L. 1/2000, de 8 de mayo, por el que se aprueba el texto refundido de las Leyes de Ordenación del Territorio y de Espacios Naturales de Canarias.

c) Ley 19/2003 de Directrices Generales y Directrices del Turismo, que sustituye y desarrolla a la Ley 6/2001 de Medidas Urgentes en materia de Ordenación del Territorio y Turismo de Canarias en el objetivo de contener el crecimiento de la oferta alojativa turística en aquellos modelos de ocupación con mayores efectos sobre el territorio.

d) Ley 6/2009, de 6 de mayo, de Medidas Urgentes en materia de Ordenación Territorial, para la dinamización sectorial y la Ordenación del Turismo.

e) Y, por último, la norma a la que nos referiremos con mayor detalle: la Ley 2/2013, de 29 de mayo, de renovación y modernización turística de Canarias, que finalmente incardina con la mayor precisión las herramientas, incentivos y determinaciones para la decidida reversión de la actual obsolescencia y la consolidación de un modelo de mayor sostenibilidad ambiental y económica.

En su aplicación confluyen objetivos y herramientas de la Ley Estatal 8/2013, de 26 de junio, de rehabilitación, regeneración y renovación urbanas y de lege ferenda algunas determinaciones de la Ley de armonización y simplificación en materia de protección del Territorio y de los Recursos naturales, hoy en última fase de tramitación parlamentaria, principalmente en cuanto a las restricciones y condicionantes a la nueva clasificación de suelos con destino a las actividades turísticas.

Así, pues, dos son las herramientas para la regulación canaria o, mejor dicho, para la regulación pública de la actividad turística en nuestras islas:

a) Primera herramienta: La exigencia de las autorizaciones previas de las nuevas plazas alojativas

La primera de ellas, esto es la exigencia de autorizaciones previas a la obtención de las licencias de construcción de nuevas plazas alojativas, cuyo otorgamiento y control se encomienda a los Cabildos Insulares, venía ya impuesta por la Ley 7/1995, de 6 de abril, de Ordenación del Turismo de Canarias, y se mantiene en la nueva Ley 14/1990 de 30 de diciembre, (art 24), y da lugar a la estrategia regulatoria de las leyes 19/2003 de Directrices Generales y Directrices del Turismo; de la Ley 6/2009, de Medidas Urgentes en materia de Ordenación del Territorio para la Dinamización Sectorial y la Ordenación del Turismo, y cimenta la articulación de la Ley 2/2013, de 29 de mayo, de Renovación y modernización Turística de Canarias.

Ahora bien, la Ley del 95, basaba el objetivo de esta exigencia fundamentalmente en razones de control de calidad, sobre cumplimiento de estándares de calidad y directrices turísticas de las edificaciones básicamente, mientras que la nueva regulación, fundamenta esta exigencia en razones medioambientales y de ordenación territorial, para atemperar la progresión del crecimiento a la capacidad de carga de las islas. Se trata así de contingentar la implantación de nuevas plazas por razones de capacidad de carga sin producir graves desequilibrios en el territorio y en el consumo de recursos naturales, sin perjuicio de los condicionantes de las normas de ordenación del territorio y el urbanismo, esto es sin perjuicio de las previsiones del planeamiento urbanístico, cuya materialización de aprovechamientos del uso turístico quedará subordinada a los ritmos y condiciones de crecimiento controlables en última instancia por la exigencia de las autorizaciones previas.

Este requisito singular en nuestro ordenamiento, ha sido cuestionado por quienes entienden que es contrario a las liberalizadoras normas europeas de mercado interior, y en concreto de la Directiva 2006/123 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 12 de diciembre, relativa a los servicios en el mercado interior. Pero hemos de afirmar, que tal cuestionamiento carece de fundamento, por cuanto:

• No se vulnera la libertad de circulación.

• No existe discriminación de trato.

• Y respecto al libre acceso a la actividad, o la libertad de establecimiento, baste decir que el considerando 9 de la propia Directiva, establece que “no se aplica a requisitos tales como ...... normas relativas a la ordenación territorial urbanismo y ordenación rural.” ; y el considerando 40 reconoce como razones imperiosas de interés general que justifican la excepción a esta norma “la protección del medioambiente y del entorno urbano, incluida la planificación urbana y rural...”, elementos cuya protección es el fundamento de nuestras normas con tales prevenciones.

Así y en concreto, nuestra Ley 2/2013, de renovación y modernización turística, clarifica aclara y motiva en su preámbulo, en “la especial fragilidad territorial y ambiental de nuestras islas”.

De tal manera que la sostenibilidad del modelo turístico canario requiere seguir manteniendo la política de contención del consumo de suelo y el crecimiento desordenado al margen de la deseable demanda, incompatible con el medioambiente y con el necesario rendimiento económico de los recursos naturales empleados en este importante sector.

El propio Dictamen del Consejo de Estado, emitido el 6 de febrero de 2014, con motivo del recurso de inconstitucionalidad interpuesto por el Gobierno de la Nación, a los apartado a y b, del artículo 4.2, de la citada Ley 2/2013, reconoce expresamente que: “ la exigencia de autorización, como requisito necesario para la implantación de nuevos alojamientos turísticos, en las Islas Canarias, o para la ampliación o renovación de los ya existentes, en determinadas partes de su territorio, resulta a priori conforme con el régimen contenido en la Ley básica del Estado (Ley 17/2009 de 23 de noviembre, sobre el libre acceso a las actividades de servicio, y su ejercicio, promulgada en trasposición de la expresada Directiva de Servicios), en la medida en que dicho título habilitante se impone como mecanismo para garantizar un crecimiento controlado de la oferta de establecimientos turísticos, que resulte compatible con la protección del medio ambiente…”

b) Segunda herramienta: La legislación territorial y ambiental de Canarias

Este segundo mecanismo, en conjunción con la anterior, persigue la consecución y preservación de un nuevo modelo, basado en la calidad y ajuste a una selectiva demanda, a través de la modulación del crecimiento con decidido ahorro en la ocupación de suelo, y la transformación de edificaciones, espacios y en definitiva las ciudades turísticas y la consiguiente maximización de beneficios, o rendimientos económicos sostenidos de la actividad principal de nuestras islas.