Andrés Sánchez Padilla - Enemigos íntimos

En otros casos, los análisis culturales han carecido de cualquier interés por la política exterior porque la han considerado irrelevante 76 . En estos trabajos, la ausencia, entre 1865 y 1898, de una política exterior definida ha facilitado la sustitución del análisis de la política exterior por enfoques culturales de las relaciones exteriores de los Estados Unidos. Exceptuando, claro, todo lo relacionado con el imperialismo . Con este concepto, sin embargo, ha sucedido algo similar al género : es omnipresente —e incluso omnisciente—, de tal manera que carece tanto de definición (es evidente en sí mismo) como de origen (no tiene principio ni fin) 77 . Pero, ¿cómo se puede entender cabalmente el rol del factor cultural en política exterior sin diseccionar, previa o simultáneamente, el entramado de la diplomacia? Por el contrario, parece más razonable no excluir ninguna dimensión —ni cultural, ni política— si se quiere avanzar intelectualmente: “Until culture and power are somehow integrated conceptually and practically, as they are in real life, there will remain two cultures in the history of foreign relations” 78 .

El objetivo de este trabajo no es tan ambicioso. La primera hipótesis que articula, por tanto, es que la política exterior de los Estados Unidos de América durante el último tercio del ochocientos estuvo determinada tanto por su poder e intereses crecientes como por la influencia de fuerzas no estatales (como empresas multinacionales o intermediarios culturales) e ideologías y percepciones colectivas. Pero se hace necesario acotar la cuestión. El centro del análisis lo ocuparán los problemas estructurales de las relaciones hispano-norteamericanas, tanto políticos como económicos. Por razones de espacio y tiempo, el análisis de la dimensión cultural de las relaciones bilaterales se limitará al papel de ambos Estados en la promoción de su imagen cultural durante las exposiciones internacionales celebradas en ambos países 79 .

El principal problema de la historia contemporánea no es la ausencia de fuentes, sino la selección de aquellas que puedan ser relevantes para el objeto de estudio. Las relaciones hispano-norteamericanas no son una excepción. En este caso, tampoco es viable un análisis de toda la diplomacia bilateral. Por eso, ha sido necesario priorizar los problemas bilaterales que pueden responder algunas de las preguntas que interesan hoy en día en la historia de las relaciones internacionales y que han sido peor tratadas historiográficamente. En cambio, se han excluido cuestiones que generaron un gran volumen de correspondencia diplomática, pero que resultan pequeñas en relación con los problemas estructurales de las relaciones hispano-norteamericanas.

El análisis, por tanto, no se limita a los problemas de seguridad y defensa que habían concentrado la atención de los historiadores hasta la fecha. Es lo que ha permitido extender el periodo de estudio desde 1865 hasta 1898: durante esas décadas, en ausencia de amenazas a su seguridad, la política exterior norteamericana se concentró en la diplomacia económica y la promoción cultural. De esta manera, la segunda hipótesis se podría formular así: durante las tres últimas décadas del ochocientos, los gobiernos de los Estados Unidos de América y España se enfrentaron políticamente en muy pocas ocasiones, pero lidiaron con problemas económicos y culturales igualmente significativos.

Pero, ¿por qué priorizar los intercambios entre ambos Estados? ¿No sería más innovador estudiar las interacciones entre ambas sociedades? Lo cierto es que, después de contemplar el panorama historiográfico, cualquier estudio diplomático ya es una innovación. Pero, además, se parte aquí de la premisa de que es necesario conocer la dimensión diplomática de las relaciones bilaterales antes de poder embarcarse en otra clase de análisis debido a que ha sido precisamente el poder de los Estados el que ha regulado —facilitando o entorpeciendo— cualquier otra clase de intercambios. Sin esta base analítica, los escasos trabajos que han estudiado otras dimensiones de las relaciones bilaterales no han sido capaces de evaluar adecuadamente el rol de la diplomacia, sobredimensionándola o infravalorándola, dependiendo del caso. Desde este punto de vista, el análisis de tratados polvorientos, incluso de aquellos que no llegaron a entrar en vigor, cobra mucho sentido: a veces es tan revelador estudiar lo que no se hizo como lo que se hizo. Ahora bien, que los gobiernos de ambos países sean los actores principales de la investigación no significa que sean actores monolíticos. Todo lo contrario. Los Estados son actores complejos condicionados por presiones exteriores e interiores. La ventaja del análisis diplomático es que permite identificar la influencia de otros actores en la política exterior.

Antes de identificar qué actores han interactuado con ambos Estados es necesario especificar cómo tomaban sus decisiones los aparatos estatales. El proceso de toma de decisiones en los Estados Unidos se puede reconstruir con relativa precisión a partir de la documentación diplomática debido a que el gobierno norteamericano poseía una estructura mucho más sencilla que en la actualidad. La ejecución de la política exterior estaba en manos del presidente, pero el Congreso controlaba todos sus pasos. En la práctica, los presidentes delegaban la mayoría de los problemas en el Departamento de Estado, que siempre contó con recursos muy limitados. Los demás departamentos no tenían demasiada influencia en la política exterior, con la excepción del Departamento del Tesoro, que intentó obtener el control sobre la red de consulados en el exterior en varias ocasiones. Los secretarios de Estado entre 1865 y 1898, a su vez, delegaban la diplomacia diaria en los jefes de misión en cada país. Por tanto, los jefes de misión tenían un gran margen de maniobra si no se salían de los límites establecidos por el Departamento de Estado: la defensa de los ciudadanos estadounidenses en el extranjero y la exposición de principios americanos como el Destino Manifiesto , la Puerta Abierta o la Doctrina Monroe .

La diplomacia secreta que practicaban las potencias europeas estaba formalmente prohibida por la Constitución norteamericana, lo que obligaba al presidente a informar periódicamente al Congreso de sus iniciativas diplomáticas. Sin embargo, el legislativo no prestaba una atención continua a la política exterior y delegaba el control diario del ejecutivo en dos comités: el Comité de Relaciones Exteriores del Senado —del que dependía, en la práctica, la ratificación de cualquier tratado internacional— y el Comité de Asuntos Exteriores de la Cámara de Representantes —que vigilaba la asignación de fondos al ejecutivo—. El Congreso era especialmente celoso de sus poderes económicos, lo cual reducía enormemente el margen de maniobra del Departamento de Estado en materia comercial 80 .

Pero, ¿qué otros actores intervinieron en la formulación de la política exterior de los Estados Unidos? El ejecutivo y el Congreso recibían la presión de diferentes agentes. Así, la intervención del Departamento de Estado era solicitada por los intereses comerciales y por las empresas que empezaban a operar fuera de las fronteras norteamericanas. El Congreso, en cambio, sufría la presión de las grandes industrias que actuaban en el mercado doméstico.

Sin embargo, el rol de otros actores no parece tan determinante. El papel de la opinión pública en la política exterior norteamericana, por ejemplo, sigue siendo muy difícil de evaluar correctamente y su función sigue sin estar clara 81 . En ese contexto, el rol de la prensa parece más útil si se analiza como portavoz de intereses sectoriales y de diferentes corrientes de opinión 82 .