AAVV - Ciudad y movilidad

Entendemos pues, que estamos en momentos de profunda reconsideración de las políticas urbanas, al no sernos útiles las aproximaciones tradicionales (de carácter específicamente urbanístico), precisamente cuando parece ser más decisivo el rol territorial-urbano en los desarrollos contemporáneos y en los procesos de innovación social que requiere el marco de «interregno» entre épocas. Una red de entidades y organismos públicos que han tomado el nombre de «European Urban Knowledge Network», usa la siguiente definición de política urbana:

Urban policy is multidisciplinary and constantly adjusting itself to new demands. Cities as focus of modern society are socially, culturally and economically dynamic entities. Successful urban policy integrates multiple domains: relevant domains are labour market, spatial planning, housing, environmental sustainability, safety, mobility, economy, culture, and social inclusion policies. The main focus of effective urban policy is life and functions in urban areas. Effective management of urban policy is marked by good governance. Increased citizen and civil society participation, as well as cooperation between local authorities and municipalities are an indispensable part of urban policy. The main challenges posed by urban policy are to create cities that are inclusive, attractive, safe and offer opportunities for all. [2]

Necesitamos, pues situarnos en esa encrucijada. El cambio de escenario que estamos atravesando y que afecta de manera profunda aspectos esenciales de la vida de las personas, exige un replanteamiento muy significativo de las políticas públicas, y ello es especialmente importante en el ámbito urbano, dado su profundo impacto en los aspectos cotidianos y de bienestar. Las políticas públicas locales destacan, en la actualidad, por su baja articulación e integralidad. Predominan las respuestas segmentadas y especializadas. Los retos a afrontar exigen mejores articulaciones de las políticas locales en una lógica de resiliencia urbana. Existe una notable confusión entre «políticas locales» y «políticas urbanas». A pesar de la constante interrelación e influencia recíproca de las actuaciones en un mismo espacio urbano de las distintas esferas de gobierno (europea, estatal, autonómica,…) las articulaciones son poco habituales, produciéndose notables contradicciones y solapamientos. No existen prácticamente políticas urbanas formuladas a escalas supralocales e intergubernamentales. Las presiones y los retos a afrontar están logrando que, a pesar de todo, se detecten dinámicas significativas de innovación en las políticas públicas presentes en muchas áreas urbanas, aunque de manera desigual y ciertamente aislada. Pensamos que las ciudades y áreas urbanas que mejor logran avanzar en procesos de sustentibilidad social y urbana son las que aprenden de la propia experiencia, mantienen abiertos los canales de innovación con su presencia translocal e internacional, y logran combinar nuevas aproximaciones a los problemas urbanos (sostenibilidad, inclusión social…), con fórmulas nuevas de gobierno (integralidad, gobernanza multinivel, participación ciudadana…).

1.2. Hábitat Urbano: de la sostenibilidad a la resiliencia

El impulso «sostenibilista» representó la entrada en consideración de los entornos naturales y del metabolismo urbano en el ámbito de la ciudad. Así, los acuerdos en la Cumbre de Río de Naciones Unidas de 1992, concretamente los relacionados con el Programa 21, inspiraron las políticas locales sobre sostenibilidad durante las dos décadas siguientes. El principal marco de referencia a escala local fue la Carta de Aalborg de 1994 y la campaña europea de Ciudades y Pueblos Sostenibles. Los municipios que lo firmaron se comprometieron a desarrollar la redacción de una Agenda 21 para su población.

En esta carta, la idea fuerza es la de «desarrollo sostenible», a partir del cual se organizan una serie de principios rectores de las políticas ambientales. España es uno de los países donde más Ayuntamientos firmaron la Carta de Aalborg y se comprometieron al desarrollo de Agendas 21 Locales. Aún así, el gran entusiasmo inicial no se ha traducido en la implementación y cambios globales a nivel local. Es más, incluso se detecta una pérdida de compromiso a medida que han ido pasando los años: de las 32 capitales de provincia que firmaron la Carta de Aalborg, solo 6 firmaron Aalborg+10 en 2004 (OSE, 2008: 90). Estos resultados no invalidan ciertos avances en relación a la mejora ambiental a nivel local. La inserción de la temática ambiental en la agenda local, su institucionalización (con técnicos y concejalías específicas) y la implementación de políticas avanzadas por parte de algunos municipios en materia de movilidad a pie o en bicicleta, la recogida selectivas de residuos orgánicos, el ahorro del consumo de agua, la mejora de la eficiencia energética de los edificios, etc., son algunos ejemplos de ello.

Sin embargo, hasta mediados de los 2000 los gobiernos locales se han encontrado muy solos en este tipo de iniciativas, sin un sistema normativo e institucional supra-local que las amparase. Por ejemplo, no es hasta el 2006 que el Estado español transpone la normativa comunitaria sobre evaluación ambiental estratégica aprobada por la Unión Europea en 1985. Es en 2005 cuando se crea el Observatorio de la Sostenibilidad de España, cuyos informes temáticos son claves para una visión de conjunto. Ese mismo año es cuando se crea también la Red de Redes de Desarrollo Local Sostenible bajo el impulso del Ministerio de Medio Ambiente, para desplegar la Estrategia de Sostenibilidad urbana y Local (aprobada el año siguiente).

En este contexto han aparecido recientemente en España nuevos planes y políticas que profundizan y amplían las Agendas 21 en ámbitos específicos como el de la educación, la energía o la movilidad. Ejemplos de ellos son los Planes de acción para la energía sostenible, las Agendas 21 escolares o los Planes de movilidad urbana sostenible.

Estas políticas, sin embargo, han tenido un efecto casi nulo si nos fijamos en el desarrollo urbano en España durante las últimas décadas, basado en una ocupación intensiva del suelo: entre 1987 y 2010 los suelos artificiales crecieron un 44% mientras que la población solo un 15% (Ministerio de Fomento, 2010). Incluso si lo comparamos con el desarrollo económico (en términos de PIB), entre 1998 y 2006 la construcción residencial creció a un ritmo más del doble del correspondiente al conjunto de la economía.

Gran parte de este crecimiento residencial se dio en asentamientos con muy poca diversidad de usos, ya sea con fórmulas de baja densidad (chalets, viviendas pareadas, etc.) o con la creación de nuevos núcleos poblacionales desligados del entramado urbano preexistente (ya entre 1987 y el año 2000 el tejido urbano discontinuo aumentó un 30% y las urbanizaciones exentas o ajardinadas un 25%, frente al 4,1% correspondiente al «tejido urbano continuo») generando un mayor consumo de suelo y agua, un aumento de la movilidad privada y la contaminación, la destrucción de áreas con valores naturales o agrícolas, así como mayores dificultades para una equidad en el acceso a los servicios públicos, entre otras. Todas estas dinámicas contradicen de forma evidente los principios de la Carta de Aalborg ya que no fueron debidamente incorporados en las leyes de suelo ni en los diferentes planes urbanísticos que las propiciaron.

Desde el punto de vista territorial, el crecimiento de la urbanización en España ha sido bastante desigual según las zonas. Además del producido alrededor de las grandes urbes españolas, especialmente en Madrid, las zonas de la costa han experimentado un fuerte crecimiento, principalmente en el litoral mediterráneo (en el periodo 2000-2005, la superficie urbanizada a lo largo de un franja de 0 a 2 km de anchura de la costa peninsular española aumentó en un 22,9%, el 17,5% en la costa atlántica y el 27,5 % en la mediterránea). La presión humana se ha incrementado enormemente en unos espacios de gran valor ecológico, cultural y económico, tanto por el aumento de urbanización como por el incremento de población (el 44% de la población española vive en municipios costeros que apenas representan el 7% del territorio) y por la intensidad de su uso turístico (el 80% de los 60 millones de turistas que recibe España se dirigen hacia la costa para sus vacaciones).