Josef Franz Lindner - Hochschulrecht im Freistaat Bayern

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Art. 5 Abs. 4 BayHSchG regelt, dass an den Hochschulen die Einführung von Globalhaushalten zugelassen werden kann.[205] Globalhaushalt ist „eine Mittelzuweisung in einem oder mehreren globalen Zuschusstiteln im Landeshaushalt, verbunden mit Haushaltsaufstellung, Vollzug und Entscheidungsfindung in eigener Verantwortung der Hochschule“.[206] Die Folgen dieser Flexibilisierung der Hochschulhaushalte für die Selbstverwaltung sind ambivalent:

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Einerseits werden die Hochschulen, wenn sie selbstständiger über ihre Mittel entscheiden können unabhängiger vom Staat; die Selbstverwaltung wird also gestärkt.[207] Andererseits sind hochschulinterne Verteilungskämpfe leichter möglich.[208] Diese kann nur der Staat oder die Hochschul-/Fachbereichsleitung entscheiden. Somit stärkt die Umstellung auf Globalhaushalte mittelbar die Leitungsebene der Hochschule noch über diejenige Position hinaus, die ihr der Gesetzgeber ohnehin schon zugebilligt hat.[209] Ferner ist keineswegs klar, ob die Globalisierung die Finanzsituation der Hochschulen insgesamt verbessert oder eher verschlechtert. Nur im ersteren Fall kann von ihr eine spürbare Stärkung der akademischen Selbstverwaltung ausgehen.[210] Es besteht jedoch die Gefahr, dass Kürzungen ebenfalls globaler erfolgen können. Begründungen, warum gerade bei einem bestimmten Haushaltstitel gekürzt wird, sind bei einer Globalbudgetierung nicht mehr erforderlich, weil es eben diese bestimmten Haushaltstitel nicht mehr gibt. Kürzungen sind außerdem für den Staat leichter durchsetzbar. Indem er der Hochschule einen gekürzten Globalhaushalt zuweist, verlagert er den Streit darum, zu wessen Lasten die Kürzung letztlich geht, in den Hochschulbinnenbereich.

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Im Schrifttum wird außerdem nachvollziehbar in Frage gestellt, in welchem Umfang die Einführung von Globalhaushalten mit verfassungsrechtlichen Vorgaben vereinbar ist. Insbesondere ist streitig, inwieweit sich das Parlament seines Budgetrechts i.S.d. Art. 110 Abs. 2 S. 1 GG entäußern darf.[211] Da dieses Recht insbesondere im Lichte des Demokratieprinzips als wichtiges Steuerungsmittel erscheint, dürften hier enge Grenzen bestehen. In jedem Fall muss der Verlust an budgetrechtlichen Steuerungsmöglichkeiten zumindest durch den Abschluss von Zielvereinbarungen und der Einführung von Controlling-Mechanismen kompensiert werden.[212]

[1]

Der Beitrag gibt allein die persönliche Auffassung des Verfassers wieder.

[2]

Zu den historischen Hintergründen vgl. Kahl in diesem Band.

[3]

Näher hierzu: Lorenz , in: Geis (Hrsg.), Hochschulrecht in Bund und Ländern, § 70 Rn. 13 ff.; Steinkemper , Die verfassungsrechtliche Stellung der Privathochschule und ihre staatliche Förderung, 2002, S. 124; vgl. im Übrigen den Beitrag von de Wall in diesem Band.

[4]

Gesetz zur Änderung des Grundgesetzes vom 28.8.2006 (BGBl. I, S. 2034 ff.).

[5]

Teilweise a.A. Huber , RdJB 2007, 4 ff.

[6]

Hierzu statt vieler Jestaedt , Die Verwaltung 35 (2002), 293 (293, 301 ff.).

[7]

Näher Kluth , Funktionale Selbstverwaltung, 1997, S. 31 ff.

[8]

Vgl. nur Kluth, Funktionale Selbstverwaltung, 1997; Tomerius , Die Hochschulautonomie und ihre Einschränkungen beim Zusammenwirken von Land und Hochschule, 1998, S. 77 ff.; Fehling , Die Verwaltung 35 (2002), 399 (401 ff.)

[9]

So bezogen auf die kommunale Selbstverwaltung auch: Gallwas , WissR 2 (1969), 116 (119 ff.); Herberger , in: Haug (Hrsg.), Das Hochschulrecht in Baden-Württemberg, 2. Aufl. 2009, Rn. 157.

[10]

So auch Gallwas , WissR 2 (1969), 122 f.; Trute , Die Forschung zwischen grundrechtlicher Freiheit und staatlicher Institutionalisierung, 1994, S. 283 ff.; Dörr/Schiedermair , Die zukünftige Finanzierung der deutschen Universitäten, 2004.

[11]

Der Begriff „Wissenschaftsfreiheit“ wird hier der h. M. (vgl. etwa Kempen , in: Hartmer/Detmer, Hochschulrecht, 3. Aufl. 2016, Kap. I Rn. 6; Bethge , in: Sachs (Hrsg.), GG, Art. 5 Rn. 200) folgend (anders: Kaufhold , Die Lehrfreiheit – ein verlorenes Grundrecht, 2006, S. 34 ff.) als Oberbegriff für Forschungs- und Lehrfreiheit verwandt. Zu speziellen Fragen im Bezug auf die Teilgewährleistungen des Art. 5 Abs. 3 S. 1 GG vgl. Geis und Schulze-Fielitz in diesem Band.

[12]

BVerfGE 35, 79.

[13]

BVerfGE 35, 79 (112); BVerfGE 127, 87 (114 f.); BVerfG, NVwZ 2014, 1370 (1371); dem folgend BayVerfGH 50, 129 (143).

[14]

BVerfGE 35, 79 (114); hierzu u.a.: Oppermann , JZ 1973, 433 (434 f.); Schlink , DÖV 1973, 541 ff.

[15]

BVerfGE 35, 79 (114 f.); hierzu Menger , VerwArch 65 (1974), 75 (78); kritisch zur angeblichen Monopolstellung des Staates: Schlink , DÖV 1973, 543.

[16]

BVerfGE 35, 79 (115 f.); BVerfGE 127, 87 (114 ff.); BVerfG, NVwZ 2014, 1370 ff.; BVerfG, NVwZ 2015, 1370.

[17]

BVerfGE 43, 242 (270); BVerfGE 127, 87 (118 ff.); BVerfGE, NVwZ 2014, 1370 (1372 ff.).

[18]

Vgl. vierter Leitsatz (BVerfGE 35, 79); ähnlich zurückhaltend schon BVerfGE 15, 256 (264). Aus neuerer Zeit etwa BVerfGE 127, 87 (116 f.).

[19]

Vgl. BVerfGE 35, 79 (116, 120 ff.); so auch BVerfGE 47, 327 (404); BVerfGE 55, 37 (53 f., 58 ff.).

[20]

Aus Art. 5 Abs. 3 S. 1 GG folgt kein Bestandsschutz bestehender Einrichtungen (BVerfGE 85, 360 (384 f.); BVerfG, NVwZ 2015, 1370 ff.).

[21]

Vgl. BVerfGE 35, 79 (123).

[22]

So die klassische Formulierung im Staatsrechtslehrertagungsreferat von Rudolf Smend (abgedruckt, in: ders. , Staatsrechtliche Abhandlungen, 3. Aufl. 1994, S. 89, 101 ff.).

[23]

Es stellte lediglich fest, diese Freiheit bestünde faktisch unangefochten (BVerfGE 35, 79 (116)).

[24]

Vgl. BVerfGE 35, 79 (117); kritisch zur Unklarheit der Position des BVerfG: Erichsen/Scherzberg , NVwZ 1990, 8 (10 ff.).

[25]

BVerfGE 111, 333; hierzu: Geis , FuL 2005, 188; Gärditz , NVwZ 2005, 407 f.

[26]

Die Nähe der „wertentscheidenden Grundsatznorm“ zu den Einrichtungsgarantien betonen etwa: de Wall , Der Staat 38 (1999), 377 (381); Oppermann , in: Isensee/Kirchhof (Hrsg.), Handbuch des Staatsrechts, Bd. VI, 2. Aufl. 2001, § 145 Rn. 20.

[27]

Vgl. BVerfGE 111, 333 (353 ff.); zur Wissenschaftsadäquanz als Maßstab der Hochschulgesetzgebung vgl. auch Groß , WissR 35 (2002), 313 (320 ff.).

[28]

BVerfGE 111, 333 (355).

[29]

BVerfGE 111, 333 (356).

[30]

Vgl. BVerfGE 111, 333 (356); bestätigt u.a. in BVerfGE 127, 87 (118).

[31]

BVerfG, NVwZ 2015, 1370 (1372 f.).

[32]

BVerfGE 127, 87 ff.

[33]

BVerfG, NVwZ 2014, 1370 ff.

[34]

BVerfG, NVwZ 2015, 1370 (1371 ff.).

[35]

BVerfG, NVwZ 2015, 1370 (1372 f.); so u.a. auch: StGH B-W, DÖV 1981, 963 (964 f.); Haug , NVwZ 1997, 754 (755); Krausnick , Staat und Hochschule im Gewährleistungsstaat, 2012, 178; a.A.: BerlVerfGH, NVwZ 1997, 790 und die h. Lit. (vgl. etwa: Geis , in: Merten/Papier, Handbuch der Grundrechte, Bd. 4, 2011, § 100 Rn. 20 ff.; Hufeld , DÖV 1997, 1025 (1028)).

[36]

BVerfG, NVwZ 2015, 1370 (1373).

[37]

So Roellecke , JZ 1969, 726 ff.; differenzierend Schlink , Der Staat 10 (1971), 244 ff.

[38]

Vgl. Roellecke , in: Becker u.a. (Hrsg.), Festschrift für Werner Thieme, 1993, S. 681 (685 ff.).

[39]

Näher etwa Gärditz , Hochschulorganisation und verwaltungsrechtliche Systembildung, 2009, S. 300 ff.; Krausnick , Staat und Hochschule, S. 92 ff.