Josef Franz Lindner - Hochschulrecht im Freistaat Bayern

187

Art. 11 Abs. 1 S. 1 und 2 BayHSchG legt fest, dass (staatliche) Hochschulen Körperschaften des öffentlichen Rechts und zugleich staatliche Einrichtungen sind. Die Körperschaftsform ist wegen ihrer mitgliedschaftlichen Struktur diejenige Rechtsform, die der Idee der Hochschule als Gemeinschaft freier Wissenschaftler und Studenten am besten entspricht. Weil sich die Mitgliedschaft nach bestimmten Eigenschaften von Personen richtet, stellen die Hochschulen eine spezielle Form von Personalkörperschaften dar. In der Formulierung „ zugleich staatliche Einrichtungen “ kommt primär zum Ausdruck, dass Hochschulen grundrechtsverpflichtet sind.[125] Ebenso wird damit betont, dass Hochschulen etwa im Vergleich zu staatsfreien Rundfunkanstalten[126] stärker in die staatliche Verwaltung eingebunden sind.[127] Diese Einbindung reicht jedoch (dafür spricht der Körperschaftsstatus) nicht so weit wie bei den Schulen.[128]

188

Der Wortlaut des Art. 12 Abs. 1 BayHSchG, wonach die Hochschulen „eigene Angelegenheiten als Körperschaften […], staatliche Angelegenheiten als staatliche Einrichtungen wahrnehmen“ legt nahe, dass man sich die Hochschule als mixtum compositum aus einem staatlichen und einem Körperschaftsteil vorzustellen hat.[129] Auch die Tatsache, dass das BayHSchG nicht mehr (wie § 58 Abs. 3 HRG a.F.) die Einheitsverwaltung anordnet, spricht für diese Annahmen. Dass eine solche Aufspaltung der Hochschulverwaltung praktisch nicht durchzuhalten ist, zeigt jedoch schon die Existenz des Kooperationsbereichs. Die Hochschule ist als Einheit zu sehen, die staatliche und körperschaftliche Angelegenheiten wahrnimmt.[130]

189

Andere Rechtsformen für staatliche Hochschulen (z.B. die öffentlich-rechtliche Stiftung)[131] sind nach Art. 11 Abs. 1 S. 3 BayHSchG möglich.[132] Ob derartigen Hochschulen ebenfalls ein Selbstverwaltungsrecht zustehen würde, klärt das BayHSchG nicht explizit. Klar dürfte jedoch sein, dass auch durch einen Rechtsformwechsel das Mindestmaß an Mitbestimmung in wissenschaftsrelevanten Angelegenheiten, das Grundbedingung für freie Forschung und Lehre ist, nicht unterschritten werden darf.[133] Das Hochschulorganisationsrecht ist auch insoweit von der (individuellen) Wissenschaftsfreiheit her zu denken.

190

Eine besondere Ausprägung des Selbstverwaltungsrechts der Hochschulen ist die Satzungsautonomie, d. i. das Recht, eigene Normen zu erlassen.[134]

191

Art. 13 Abs. 1 BayHSchG begrenzt das Satzungsrecht grundsätzlich auf den Bereich der Körperschaftsangelegenheiten.[135] Ein Satzungsrecht in staatlichen Angelegenheiten steht den Hochschulen nur zu, soweit es gesetzlich vorgesehen ist (z.B. Art. 51 i.V.m. 12 Abs. 3 Nr. 5 BayHSchG). Dies ist konsequent: Weil die Satzungsautonomie Folge des Körperschaftsstatus ist,[136] kann sie auf diesen begrenzt werden. Bedingt durch das Ziel der Hochschulreformen, die Hochschulen selbstständiger zu machen, steigt die Bedeutung der Hochschulsatzungen.

192

Die Satzungsautonomie unterliegt verschiedenen Grenzen: Zunächst gelten die allgemein an die Normen zu stellenden Anforderungen, d.h. Hochschulsatzungen müssen mit den Grundrechten und dem Rechtsstaatsprinzip nach Art. 20 Abs. 3 GG/3 Abs. 1 BV (Bestimmtheitsgrundsatz, prinzipielles Rückwirkungsverbot[137]) vereinbar sein. Für die Grundrechtsausübung wesentliche Fragen bleiben aus Gründen des Demokratieprinzips Parlamentsgesetzen vorbehalten. Keine (analoge) Anwendung findet hingegen Art. 80 Abs. 1 S. 2 GG/Art. 55 Nr. 2 S. 3 BV[138]. Auch Satzungsermächtigungen müssen zwar, weil sich der Gesetzgeber seiner Befugnisse nicht vollständig zugunsten körperschaftlicher Rechtssetzung entäußern darf, hinreichend bestimmt sein.[139] Eine (vollständige) Bestimmtheit nach Inhalt Zweck und Ausmaß liefe jedoch der grundrechtlichen Wurzel der Satzungsautonomie zuwider.

193

Zuständig für den Erlass von Satzungen ist abgesehen vom Sonderfall der Grundordnung (hierzu sogleich Rn. 217 ff.) der Senat (Art. 25 Abs. 3 Nr. 1 BayHSchG). Nach Art. 13 Abs. 3 BayHSchG i.V.m. der Verordnung über die Bekanntmachung von Hochschulsatzungen (HSchBekV) vom 4.11.1993[140] sind Hochschulsatzungen durch Niederlegung in der Hochschule und Bekanntmachung der Niederlegung durch Anschlag bekannt zu machen. Die Redaktionsrichtlinien vom 6.8.2002 gelten gemäß Art. 13 Abs. 3 S. 2 BayHSchG entsprechend.

194

Ein Sonderfall des Satzungsrechts ist die Grundordnungsgewalt. Die Grundordnung ist gleichsam die Verfassung der Hochschule und enthält primär Regelungen über Körperschaftsangelegenheiten, insbesondere über Rechte und Pflichten der Mitglieder und die Beziehungen der Hochschulorgane zueinander, sowie Details über die Arbeitsweise einzelner Organe. Eine Regelung staatlicher Angelegenheiten (Art. 12 Abs. 3 BayHSchG) ist insoweit möglich[141] als Regelungen des BayHSchG der Grundordnung (z.B. im Bereich der Hochschulbinnenorganisation i.S.d. Art. 12 Abs. 3 Nr. 3 BayHSchG) eine nähere Ausgestaltung überlassen.[142] Nicht alle Regelungen, die die Grundordnung nach den Verweisungen im BayHSchG enthalten kann, muss sie auch enthalten. Eine Pflicht zur Aufnahme in die Grundordnung besteht nur, soweit sich dies aus dem Wortlaut der entsprechenden Bestimmung des BayHSchG ergibt (so bei Art. 2 Abs. 3 S. 3; Art. 4 Abs. 2 S. 4, 1. Halbsatz; Art. 20 Abs. 1 S. 1 Nr. 2; Art. 21 Abs. 2 S. 2 und 4, Abs. 14 S. 2; Art. 22 Abs. 2 S. 1; Art. 24 Abs. 1 S. 3 und 4; Art. 28 Abs. 1 S. 3; Art. 29 Abs. 1 S. 2; Art. 38 Abs. 2; Art. 41 Abs. 1 S. 2; Art. 52 Abs. 2 S. 4, Abs. 7; Art. 65 Abs. 8). Auch Bereiche, die im BayHSchG nicht ausdrücklich genannt sind, dürfen in der Grundordnung geregelt werden, sofern es sich um Hochschulaufgaben handelt.

195

Über die Grundordnung beschließt der Hochschulrat (Art. 26 Abs. 5 S. 1 Nr. 1 BayHSchG) auf Vorschlag der Hochschulleitung (Art. 20 Abs. 2 S. 2 Nr. 7 BayHSchG).

196

Die Grundordnung bedarf der staatlichen Genehmigung (Art. 13 Abs. 2 S. 1 BayHSchG). Ebenso ist eine staatliche Genehmigung erforderlich, soweit dies gesetzlich bestimmt ist. Die übrigen Hochschulsatzungen mit Ausnahme der Studienordnungen (Art. 58 Abs. 1 S. 1 BayHSchG) bedürfen nach Art. 13 Abs. 2 S. 2 BayHSchG „der rechtsaufsichtlichen Genehmigung durch den Präsidenten oder die Präsidentin“.[143] Offen bleibt somit, ob der Staat bei der Genehmigungserteilung ebenfalls auf Rechtsaufsicht beschränkt ist oder ob er die Zweckmäßigkeit überprüfen darf. Dies beurteilt sich nach dem Satzungsinhalt:[144] Ist die Hochschule ermächtigt, im Bereich staatlicher Angelegenheiten Satzungen zu erlassen (Art. 12 Abs. 3, 13 Abs. 1 S. 2 zweiter Halbsatz BayHSchG), darf, weil die Wahrnehmung staatlicher Angelegenheiten der Fachaufsicht unterliegt (Art. 74 Abs. 2 BayHSchG), das Staatsministerium die Zweckmäßigkeit der Satzung überprüfen. Soweit die Satzungsgebung für Körperschaftsangelegenheiten erfolgt (Art. 13 Abs. 1 S. 2, erster Halbsatz BayHSchG) und eine staatliche Genehmigung i.S.d. Art. 13 Abs. 2 S. 1 BayHSchG vorgesehen ist, kann es sich bei dieser wegen Art. 74 Abs. 1 BayHSchG nur um eine rechtsaufsichtliche Maßnahme handeln. Bei der Grundordnung ist die Genehmigung nur dann ein Akt der Fachaufsicht, wenn Gegenstände außerhalb des körperschaftlichen Bereichs geregelt werden.

197

Soweit eine staatliche Genehmigung für Satzungen in Körperschaftsangelegenheiten verweigert wird, kann die Hochschule diese im Wege der Verpflichtungsklage (§ 42 Abs. 1 2. Var. VwGO) einklagen.[145] Aus Art. 138 Abs. 2 S. 1 BV folgt ein Anspruch auf Genehmigungserteilung. Ein Ermessen kommt dem Staat nicht zu.[146] Dies gilt angesichts ihrer fundamentalen Bedeutung erst recht für die Grundordnung. Eine Aufhebung der staatlichen Genehmigung nach Art. 48, 49 BayVwVfG ist, weil die Genehmigung zugleich ein Akt der Rechtssetzung ist, nicht möglich.[147] Die rechtsaufsichtliche Beanstandung einer rechtswidrigen Hochschulsatzung ist jedenfalls in denjenigen Fällen unproblematisch möglich, in denen sich das Ministerium dadurch nicht in Widerspruch zur von ihm selbst erteilten (u.U. sogar bestandskräftigen) Genehmigung setzt; z.B. wenn die Satzung im Nachhinein, etwa in Folge einer Änderung des Hochschulrechts oder der Rechtsprechung rechtswidrig geworden ist.[148] Dadurch wird die Hochschule zur Selbstkorrektur veranlasst. Auch ein Antrag des Ministeriums auf Normenkontrolle nach § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO i.V.m. Art. 5 S. 1 AGVwGO ist (insbesondere dann, wenn eine Beanstandung im Widerspruch zur nach Art. 48, 49 BayVwVfG nicht mehr aufhebbaren Genehmigung stünde) denkbar.[149]