Thomas Sauerland - Öffentliche Finanzwirtschaft

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Zu erwähnen sind schließlich noch allgemeine Prinzipien des Grundgesetzes, die zwar nicht spezifisch finanzrechtlicher Natur sind, jedoch auch im Rahmen finanzwirtschaftlicher Vorgänge Beachtung finden müssen. Namentlich sind dies die Grundrechte, das Rechtsstaatsprinzip und das Sozialstaatsprinzip.

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Die Rezession der Jahre 1966/67 führte zu einem Wandel in der Finanzwissenschaft. Wurde öffentlichen Haushalten bis dahin eine reine Bedarfsdeckungsfunktion zugeschrieben, sollten sie nunmehr auch den Erfordernissen des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts Rechnung tragen. Das 1967 verkündete Gesetz zur Förderung der Stabilität und des Wachstums der Wirtschaft (Stabilitäts- und Wachstumsgesetz)[2] erklärte deshalb die Stabilität des Preisniveaus, einen hohen Beschäftigungsstand und ein außenwirtschaftliches Gleichgewicht bei stetigem und angemessenem Wirtschaftswachstum zum Ziel staatlicher Wirtschafts- und Finanzpolitik. Das Stabilitäts- und Wachstumsgesetz führte auf Bundesebene außerdem erstmals eine mittelfristige Finanzplanung ein.[3]

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1969 wurde das Gesetz über die Grundsätze des Haushaltsrechts des Bundes und der Länder (Haushaltsgrundsätzegesetz) beschlossen.[4] Als konkretisierungs- und ergänzungsbedürftiges Rahmengesetz verpflichtet es Bund und Länder, ihr jeweiliges Haushaltsrecht an einheitlichen Grundsätzen auszurichten. Zwar gewährleistet Art. 109 Abs. 1 GG die Selbstständigkeit und Unabhängigkeit der Haushaltswirtschaft von Bund und Ländern. In einem modernen Bundesstaat wie der Bundesrepublik Deutschland bedarf es jedoch eines Mindestmaßes an Übereinstimmung zwischen dem Zentralstaat und den Gliedstaaten, um den Erfordernissen des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts Rechnung zu tragen. Dem dient das Haushaltsgrundsätzegesetz.

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Am 1. Januar 1970 trat die Bundeshaushaltsordnung in Kraft,[5] welche die bis dahin geltende Reichshaushaltsordnung vom 31. Dezember 1922 ablöste. Die Bundeshaushaltsordnung enthält die grundlegenden Bestimmungen über die Aufstellung und Ausführung des Bundeshaushaltsplans, das Kassenwesen sowie die Rechnungslegung und Rechnungsprüfung. Die Landeshaushaltsordnungen stimmen sowohl inhaltlich als auch in der Reihenfolge der Vorschriften weitgehend mit der Bundeshaushaltsordnung überein.

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Bundeshaushaltsordnung und Landeshaushaltsordnungen gelten im Gegensatz zu den jährlichen Haushaltsgesetzen auf Dauer. Sie werden deshalb auch als Dauergesetze oder Ständiggesetze bezeichnet.[6]

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Durch das Haushaltsgesetz wird der Haushaltsplan festgestellt (Art. 110 Abs. 2 Satz 1 GG). Er enthält die systematisch gegliederte Zusammenstellung der für das jeweilige Haushaltsjahr voraussichtlich zu erwartenden Einnahmen und der veranschlagten Ausgaben. Der Haushaltsplan ermächtigt die Verwaltung, Ausgaben zu leisten und Verpflichtungen einzugehen (§ 3 Abs. 1 BHO). Ansprüche oder Verbindlichkeiten der Bürger werden durch den Haushaltsplan jedoch weder begründet noch aufgehoben (§ 3 Abs. 2 BHO); dafür bedarf es einer besonderen gesetzlichen Ermächtigungsgrundlage.

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In der Staatspraxis des Bundes gilt das Haushaltsgesetz immer nur für ein Haushaltsjahr. Haushaltsjahr ist das Kalenderjahr (§ 4 Satz 1 BHO). Das Haushaltsgesetz ist folglich (im Unterschied zur Bundeshaushaltsordnung) ein Zeitgesetz.

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Eine Fülle von Verwaltungsvorschriften ergänzt die haushaltsrechtlichen Regelungen, um einen einheitlichen Vollzug des Haushaltsrechts in allen Bundesbehörden zu gewährleisten. Von Bedeutung für die Aufstellung und die Ausführung des Haushaltsplans sind insbesondere die folgenden Verwaltungsvorschriften:

–Allgemeine Verwaltungsvorschriften zur Bundeshaushaltsordnung (VV-BHO) vom 14. März 2001[7]: Die VV-BHO konkretisieren die Bestimmungen der Bundeshaushaltsordnung, um eine gleichmäßige Verwaltungspraxis sicherzustellen.–Verwaltungsvorschriften zur Haushaltssystematik des Bundes (VV-HB), bestehend aus–den Haushaltstechnischen Richtlinien des Bundes (HRB) vom 3. Juni 2020: Die HRB gewährleisten eine einheitliche Struktur und Gestaltung des Haushaltsplans;–dem Gruppierungsplan: Der Gruppierungsplan enthält eine systematische Gliederung aller Titel des Haushaltsplans nach Einnahme- und Ausgabearten;[8]–dem Funktionenplan: Der Funktionenplan systematisiert die Titel des Haushaltsplans nach Sachaufgaben.–Verwaltungsvorschriften über die Haushalts- und Wirtschaftsführung.–Ggf. Allgemeine Verwaltungsvorschriften zur vorläufigen Haushaltsführung: Die Vorschriften gelten in der „etatlosen“ Zeit, wenn der Haushaltsplan nicht vor Beginn eines Haushaltsjahres festgestellt wurde. Sie konkretisieren die Bestimmung in Art. 111 GG, indem sie die Bewirtschaftung von Haushaltsmitteln bis zum Inkrafttreten des Haushaltsgesetzes regeln.–Kassenbestimmungen für die Bundesverwaltung (KBestB) vom 8. Februar 1999[9].

[1]Die nachfolgenden Ausführungen in Kapitel A. I. wurden im Wesentlichen Sauerland/Menzel, Vorschriftensammlung Öffentliche Finanzwirtschaft: mit einer Einführung für Studium und Praxis, 2021, S. 9–11 entnommen. [2]BGBl. 1967 I S. 582. [3]Dazu noch Rz 278 ff. [4]BGBl. 1969 I S. 1273. [5]BGBl. 1969 I S. 1283. [6]Westermeier/Wiesner, Das staatliche Haushalts-, Kassen- und Rechnungswesen, 9. Aufl. 2012, Rn. 16. [7]GMBl. 2001, S. 307. [8]Vgl. § 13 Abs. 2 Satz 3 und Abs. 3 BHO. [9]GMBl. 1999, S. 166.

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Die grundgesetzliche Finanzverfassung setzt voraus, dass sich der Staat im Wesentlichen durch Steuern finanziert. Das Finanzverfassungsrecht ist daher in weiten Teilen ein „Steuerverfassungsrecht“. Daneben kennt das deutsche Abgabenrecht weitere Einnahmearten (Abb. 2). Zu nennen sind z. B.

–Gebühren,–Beiträge,–Sonderabgaben,–sonstige Abgaben,–Einnahmen aus wirtschaftlicher Betätigung und–Einnahmen aus Krediten.

Abb. 2: Überblick über die staatlichen Einnahmen.

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Die Bundesrepublik Deutschland ist ein „Steuerstaat“. Zwar legen sich die Verfassungen des Bundes und der Länder nicht ausdrücklich auf eine bestimmte Wirtschaftsordnung fest. Der X. Abschnitt des Grundgesetzes ist jedoch auf Steuern als Instrument der Finanzierung des Staates fixiert, indem er die Gesetzgebungs- (Art. 105 GG) und die Verwaltungskompetenzen (Art. 108 GG) für Steuern detailliert festlegt, das Steueraufkommen präzise verteilt (Art. 106 und Art. 107 GG) und bestimmte Steuerarten in ihrer Existenz voraussetzt. Freilich beschränkt sich das Grundgesetz nicht auf die Finanzausstattung des Staates mit Steuern, sondern erwähnt auch „Abgaben“ (Art. 106 Abs. 1 Nr. 5 bis 7 GG) und „Gebühren“ (Art. 74 Abs. 1 Nr. 22 und Art. 80 Abs. 2 GG). Dennoch liegt der Verfassung die Vorstellung zugrunde, dass sich die Finanzierung der staatlichen Aufgaben im Bund im Kern auf Steuern und nicht auf andere Abgaben oder eine erwerbswirtschaftliche Betätigung stützt.

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Was allerdings eine Steuer ist, definiert das Grundgesetz nicht. Auf einfachgesetzlicher Ebene enthielt erstmals § 1 der Reichsabgabenordnung von 1919 eine Begriffsbestimmung, die allgemeine Anerkennung gefunden hat. Das BVerfG betont zwar, dass es methodisch unzulässig ist, den einfachgesetzlich definierten Steuerbegriff ohne Weiteres in das Verfassungsrecht zu übernehmen. Dennoch geht das BVerfG in Übereinstimmung mit der herrschenden Lehre davon aus, dass der historische Verfassungsgeber an die Definition der Reichsabgabenordnung anknüpfte und sie für die Auslegung der Art. 105 bis Art. 108 GG übernahm.