Thomas Sauerland - Öffentliche Finanzwirtschaft

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Bereits in der Weimarer Republik war es gängige Staatspraxis, dass das Reich den Ländern Finanzmittel für die Erledigung bestimmter Verwaltungsaufgaben anbot, sich dabei aber gleichzeitig ein Mitentscheidungsrecht über die Verwendung der Haushaltsmittel vorbehielt. Auf diese Weise sicherte sich das Reich Einfluss auf die Wahrnehmung von Aufgaben, die eigentlich in die Zuständigkeit der Länder fiel. Technisch sprach man von der „Fondswirtschaft“ oder der „Fondsverwaltung des Reichs“. Politisch handelte es sich indes um nichts anderes als „Machtausübung durch Geld“[29]. Auch unter der Geltung des Grundgesetzes hat der Bund des Öfteren von diesem Instrument Gebrauch gemacht. Namentlich schwache oder in finanziellen Schwierigkeiten befindliche Länder fanden sich bereit, Geldleistungen des Bundes entgegenzunehmen und dem an sich unzuständigen Bund im Gegenzug politische Mitgestaltungsrechte einzuräumen.

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Durch diese Praxis hatte sich in der Bundesrepublik Deutschland bis Ende der 1960er-Jahre eine ausgedehnte Finanzierung von Länderaufgaben durch den Bund eingebürgert. Die damit einhergehende schleichende Aushöhlung der Autonomie der Länder implizierte zugleich eine Aushöhlung des in Art. 20 Abs. 1 GG niedergelegten Bundesstaatsprinzips. Das BVerfG formulierte dies in seiner Entscheidung vom 4. März 1975[30] prägnant so:

„Finanzleistungen aus dem Bundeshaushalt an die Länder für Landesaufgaben […] schaffen die Gefahr von Abhängigkeiten der Länder vom Bund. Sie gefährden damit die verfassungsrechtlich garantierte Eigenständigkeit der Länder.“

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Um die Entscheidungsfreiheit der Länder bei der Erfüllung der ihnen obliegenden Aufgaben zu gewährleisten, wurde deshalb durch die Finanzreform von 1969 eine neue Vorschrift in Gestalt des Art. 104a in das Grundgesetz eingefügt und darin ausdrücklich bestimmt, in welchen Fällen der Bund und in welchen Fällen die Länder Ausgaben vornehmen müssen und dürfen.

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Nach der in Art. 104a Abs. 1 GG enthaltenen Bestimmung tragen der Bund und die Länder gesondert die Ausgaben, die sich aus der Wahrnehmung ihrer Aufgaben ergeben, soweit das Grundgesetz nichts anderes bestimmt. Hiernach folgt die Ausgabenzuständigkeit grundsätzlich der Aufgabenzuständigkeit: Im Verhältnis von Bund und Ländern wird jeweils der Gebietskörperschaft die Verantwortung für die Finanzierung einer Aufgabe zugewiesen, die auch für die Wahrnehmung der Aufgabe verantwortlich ist. Dieser Grundsatz wird Konnexitätsgrundsatz genannt (Abb. 12).

Abb. 12: Konnexitätsgrundsatz.

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Die zentrale Frage ist, was unter dem Begriff der „Aufgaben“ in Art. 104a Abs. 1 GG zu verstehen ist. Genauer: Die Wahrnehmung welcher staatlichen Funktion in Bezug auf eine bestimmte Aufgabe soll für die Finanzierungsverantwortung maßgeblich sein? Das Grundgesetz lässt im Hinblick auf bestimmte Sachaufgaben die Zuständigkeiten für die Gesetzgebung (Art. 70 ff. GG) und für die Vollziehung der Gesetze (Art. 83 ff. GG) auseinanderfallen. In der Konsequenz konkurrieren bei der Konkretisierung des Aufgabenbegriffs zwei verschiedene Ansätze:

1.Das Prinzip der Verwaltungsverantwortung oder Vollzugskausalität knüpft für die Ausgabenlast an die Ausübung der Verwaltungszuständigkeit an.2.Das Prinzip der Verursacherverantwortung oder Gesetzeskausalität will auf die Wahrnehmung der zugrunde liegenden Gesetzgebungsaufgabe abstellen.

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Die überwiegende Meinung geht hier mit der Rechtsprechung des BVerfG von der Maßgeblichkeit der Verwaltungsverantwortung für die finanzielle Lastenverteilung im Bund-Länder-Verhältnis aus.

Wichtig

Entscheidend für die Finanzierungsverantwortung ist damit, wer das Gesetz ausführt, und nicht, wer das Gesetz erlässt.

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Das folgt zwar noch nicht ohne Weiteres aus dem Wortlaut des Art. 104a Abs. 1 GG, der insoweit mehrdeutig ist. Letztlich ausschlaggebend ist die Erkenntnis, dass die Ausgaben – formell betrachtet – erst mit der Vollziehung der Gesetze entstehen und – materiell gesehen – auf dieser Ebene die eigentlichen Lenkungs- und Steuerungsmöglichkeiten und folglich auch Finanzierungsspielräume liegen.

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Das Konnexitätsprinzip beinhaltet das

–Gebot, die im Rahmen der jeweiligen Wahrnehmungszuständigkeit anfallenden Ausgaben selbst zu tragen, und das–Verbot, Aufgaben fremder Verwaltungsträger zu finanzieren.

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Insbesondere dem Bund ist es damit untersagt, Aufgaben zu finanzieren, die in die Verantwortung der Länder fallen, wenn er dazu nicht von der Verfassung besonders ermächtigt wird. Dieser Grundsatz der gesonderten Ausgabenlast bedingt ein Verbot der Mischfinanzierung, das allerdings von zahlreichen Ausnahmen durchbrochen ist.[31]

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–Als Grundsatz der föderalen Finanzierungsverantwortung normiert Art. 104a Abs. 1 GG, dass die Ausgabenzuständigkeit der Aufgabenzuständigkeit folgt (Konnexitätsprinzip). Das bedeutet, dass keine Gebietskörperschaft Vorhaben außerhalb ihrer eigenen Aufgabenzuständigkeit finanzieren darf. Innerhalb ihrer Aufgabenzuständigkeit besteht für die Gebietskörperschaften sowohl eine Finanzierungsbefugnis als auch eine Finanzierungspflicht.–Die Finanzierungslast im jeweiligen Sachbereich richtet sich danach, wer Träger der Verwaltungskompetenz nach Art. 83 ff. GG ist. Keine Rolle spielt hingegen, wer als Gesetzgeber im Sinne der Art. 70 ff. GG tatsächlicher Veranlasser der finanziellen Aufwendungen ist.

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Art. 109 Abs. 1 GG

„Bund und Länder sind in ihrer Haushaltswirtschaft selbstständig und voneinander unabhängig.“

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Die in Art. 109 Abs. 1 GG enthaltene Forderung konkretisiert das Bundesstaatsprinzip nach Art. 20 Abs. 1 GG für die staatliche Haushaltswirtschaft. Selbstständigkeit und Unabhängigkeit im Sinne von Art. 109 Abs. 1 GG verbieten eine gemeinsame Haushaltsführung von Bund und Ländern und eine Haushaltskontrolle der Länder durch den Bund oder der Länder untereinander. Bund und Länder handeln damit eigenverantwortlich bei der Gestaltung ihrer Haushaltswirtschaft. Ihnen steht von Verfassungs wegen eine Haushaltsautonomie zu.

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Aus dem Bundesstaatsprinzip des Art. 20 Abs. 1 GG folgt ebenfalls ein Gebot der Bundestreue oder des bundesfreundlichen Verhaltens, nach dem sowohl der Bund als auch jedes Land zur gegenseitigen Rücksichtnahme und zum Zusammenwirken verpflichtet sind. Ein wesentliches Element des Gebots der Bundestreue ist das bündische Einstehen füreinander. Insbesondere dürfen weder Bund noch Länder ohne Rücksicht auf die Interessen des Gesamtstaates handeln. Im Bereich der Haushaltswirtschaft wird die Eigenverantwortlichkeit von Bund und Ländern deshalb durch zahlreiche Vorschriften eingeschränkt, um eine vollständige Haushaltstrennung zu vermeiden und die Gesamtverantwortlichkeit für ganz Deutschland zu stärken (Abb. 13).

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Zu nennen sind namentlich die gemeinsame Verpflichtung von Bund und Ländern,

–die Vorgaben des europäischen Unionsrechts zur Einhaltung der Haushaltsdisziplin zu erfüllen (Art. 109 Abs. 2 Var. 1 GG),–die Erfordernisse des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts im Rahmen der Haushaltswirtschaft zu berücksichtigen (Art. 109 Abs. 2 Var. 2 GG),–ihre Haushalte grundsätzlich ohne Einnahmen aus Krediten auszugleichen (Art. 109 Abs. 3 Satz 1 GG) und–ihr Haushaltsrecht nach gemeinsam geltenden Grundsätzen zu regeln (Art. 109 Abs. 4 GG).