Thomas Mergel - Staat und Staatlichkeit in der europäischen Moderne

(4.) Auch das Steuersystem der modernen Staatlichkeit hatte seine Ursprünge im Krieg, und das hatte Auswirkungen auf die politische Partizipation. In Frankreich führte das ewige teure Kriegführen zur Einführung von regelmäßigen Steuern. Wie auch in England hatte diese Kontinuität der Steuerzahlung die naheliegende Konsequenz, dass die Steuerzahler mitreden wollten, so dass Repräsentantenversammlungen der Stände einberufen wurden, um über die Steuerhöhe regelmäßig zu bestimmen: Das war die Urform der modernen Parlamente. Mit dem Späten Mittelalter finden wir überall Ständeversammlungen vor, in denen Vertreter der rechtlich verfassten Korporationen, aus denen die mittelalterliche Ordnung bestand (der Stände), ein Mitspracherecht bei den Landesangelegenheiten beanspruchten. Die Versammlungen vertraten also nicht Individuen und auch nicht ein Staatsvolk, sondern Gruppen. Zu ihren Aufgaben gehörte die Entscheidung über die Erhebung und Verwendung der Steuern (und also mittelbar über Krieg und Frieden), immer mehr aber auch allgemeine Rechtsangelegenheiten. Die Ständeversammlungen (z. B. das englische Parlament oder der Reichstag im Heiligen Römischen Reich) wurden bei Bedarf oder auch periodisch für eine gewisse Zeit zusammengerufen, besaßen also nicht das Recht der Selbstversammlung und tagten nicht in Permanenz.

(5.) Komplementär dazu entwickelte sich ein neues Verständnis von den Aufgaben der Politik: die Förderung des Gemeinwohls als deren höchste Aufgabe. 22Vor allem von humanistischen Theoretikern wurde das „bonum commune“ zum Zweck der Politik erhoben und damit den politischen Führungen eine neue Erwartung an ihr Handeln mitgegeben. Daraus entwickelte sich in der Frühen Neuzeit die Konzeption der „Guten Policey“, die die Untertanen nicht nur disziplinierte, sondern sich auch um sie sorgte, die diese Untertanen aber auch erziehen und den Staat in ihr Herz pflanzen wollte. Die Spannung zwischen gewalttätigem und benevolentem Staat, die sich durch die Neuzeit ziehen sollte, war hiermit angelegt.

(6.) Schließlich ist noch eine Entwicklung zu nennen, die nicht auf den ersten Blick „staatlich“ genannt werden kann: der Aufschwung der Städte, die, ausgehend von Italien, vom intensivierten Handel und Gewerbe profitierten. 23Die Städte wurden zu den Kristallisationspunkten des entstehenden Kapitalismus, es entstand ein wohlhabendes Handels- und Finanzbürgertum mit weitgespannten wirtschaftlichen Kontakten. In Italien, wo eine zentrale Staatlichkeit wegen der Macht des Papstes bis ins 19. Jahrhundert gehindert war, führte dies zur Ausbildung von mächtigen Stadtrepubliken: Venedig, Florenz, Genua, Mailand. Auch in Frankreich oder Deutschland waren die Städte selbstbewusst und schlossen sich verschiedentlich zu Städtebünden – z. B. der Hanse oder dem Schwäbischen Städtebund – zusammen, entwickelten aber keine Staatlichkeit. Die Städte und ihre wohlhabenden Bürger waren die wichtigsten Finanzquellen für die Monarchen, die für die Kriegsführung Geld brauchten. Geldhäuser wie die Fugger oder die Welser in Augsburg und Nürnberg erfüllten diese Funktion; kapitalistische Bürger waren sehr viel finanzkräftiger als die Monarchen, der Kapitalismus ein Geburtshelfer des modernen Staates. In den Städten gab es aber auch die Rechtsfigur des (Stadt-)Bürgers, die Zugehörigkeit und Mitsprache – etwa im Stadtrat – als rechtliches Privileg verbürgte (und der sich meist nur eine Minderheit der Stadtbewohner erfreute). Diese Stadtbürgerschaft wurde zu einer Protoform der späteren Staatsbürgerschaft. Die okzidentale Stadt – und nur sie – verstand sich, so Max Weber, als eine Genossenschaft und war insofern ein Gegenbild zum Untertanenverband, als der die monarchische Herrschaft erschien. 24Maßgebliche Anregungen für die Demokratisierung des politischen Gemeinwesens sind vom Ideal der genossenschaftlich organisierten, sich nach eigenem Recht verwaltenden Stadt ausgegangen.

Ebenso wenig wie man sich die Ausbildung von Staatlichkeit als eine rationale, gar geplante Angelegenheit vorstellen darf, darf man sie nicht allzu sehr als einen institutionellen Prozess verstehen. Im Gegenteil: Staatsbildung in der Frühen Neuzeit war eine höchst personale Angelegenheit, beruhte auf persönlichen Netzwerken. „Freundschaft“ und „Familie“ standen als Metaphern für informelle Solidaritäts- und Loyalitätsbeziehungen, die Machtknäuel bildeten und namentlich Zentrum und Peripherie zusammenhielten. Patronage und Klientelwesen, das, was man landläufig und abwertend „Korruption“ nennt, waren eingeführte und funktionierende Mechanismen, um Herrschaft auszuüben und unterschiedliche Interessen aufeinander abzustimmen. Staatsbildung verlief also eher durch Interaktions- als durch Institutionengeflechte. Der Aufbau frühneuzeitlicher Staatlichkeit ist ohne diese Instrumente nicht zu denken. 25

Das Heilige Römische Reich Deutscher Nation spielte im Prozess der Staatsbildung eine Sonderrolle. 26Im Unterschied zu den anderen Ländern Europas gelang es hier nicht, die Monarchie als Zentralgewalt zu etablieren. Dafür gab es viele Gründe; ein wichtiger lag in der oben schon angesprochenen anderen Entwicklung des Lehensrechts. Der Kaiser konnte sich deshalb nicht auf zentrale Machtmittel stützen, sondern war auf die Entwicklung einer Hausmacht angewiesen, und damit wurde er selbst ebenfalls zum Territorialfürsten, der den Ausbau seiner eigenen Landesherrschaft im Auge haben musste. Die Habsburger haben im Lauf ihrer jahrhundertelangen Inhaberschaft der Kaiserwürde eine territoriale Herrschaft aufgebaut, die aus Deutschland hinauswies und ihren Schwerpunkt in Südosteuropa hatte.

Sodann: Faktisch schon seit dem Ende des 12. Jahrhunderts, verrechtlicht mit der Goldenen Bulle (1356), wurde das Reich endgültig zu einer Wahlmonarchie, und auch wenn über Jahrhunderte ein Habsburger gewählt wurde: Eine Wahl bedeutete immer Zugeständnisse an die Kurfürsten, die sich ihre Stimmen teuer bezahlen ließen. Auch dieses „demokratische“ Element trug zur Zentralitätsschwäche und zur Abhängigkeit von den großen Territorialfürsten bei. Dass ein Teil der Kurfürsten geistliche Herrscher und somit die kirchlichen Interessen gleichzeitig staatliche Interessen waren, stellte die Religion als ein originär politisches Problem im Reich auf Dauer. Nach dem Ende des Dreißigjährigen Kriegs stützte sich die Macht des Kaisers vorrangig auf die kleinen, die „mindermächtigen“ Herrschaften, die sich durch seinen Schutz dagegen versicherten, von ihren größeren Nachbarn geschluckt zu werden. Eine heterogene Vielgestaltigkeit von Herrschaftsrechten wurde so konserviert, eine einheitliche Untertanenschaft ließ sich nicht schaffen.

Es gab dabei durchaus immer wieder Initiativen, Kompetenzen beim Kaiser zu konzentrieren, die als Bemühen um eine Zentralisierung der staatlichen Macht verstanden werden können. Peter Moraw hat den Prozess „gestaltete Verdichtung“ genannt: keine Staatsbildung im Sinne einer Zentralisierung, aber eine Konzentration von Institutionen und Kommunikation um den Kaiser und den Hof herum. 27Der Wormser Reichstag von 1495 entwickelte ein Reformpaket, an dem Maximilian I. und die Reichsstände aus sehr unterschiedlichen Motiven heraus Interesse hatten. Dieser Reichstag war als solcher schon eine Neuheit, weil erstmals ein Gremium aus den Mächtigen des Reichs einen Beratungsort fand, der für sich die Institutionalisierung des Reichs anzeigte und dauerhaft Stabilität gewann. Mit der Zeit sollte er sich, periodisch zusammengerufen, zu einem wichtigen Kommunikationsmedium entwickeln, erst recht, seit er (seit 1663) „immerwährend“ als Gesandtenversammlung in Regensburg tagte und so eine kontinuierliche Institution wurde, die weniger der Entscheidung und dem Machen von Gesetzen als vielmehr der inneren Kohäsion im Reich diente – und einer Relativierung der kurfürstlichen Macht, denn diese waren bis dato die einzigen, die sich aus eigenem Recht versammeln konnten. 28Ein Ewiger Landfriede war die zentralste Regelung des Wormser Reichstags: ein bisher ungekanntes, zeitlich unbefristetes Fehdeverbot, das einen Schritt zur Etablierung eines staatlichen Gewaltmonopols darstellte; dessen andere Seite war die Einrichtung von Rechtsinstitutionen, um Konflikte zu behandeln, hierin vor allem das Reichskammergericht, das als letzte Instanz für die Rechtsprechung fungieren sollte. Diese letzte Instanz war allerdings bisher der Kaiser selbst gewesen, so dass Fehdeverbot und Verrechtlichung in Hinsicht auf die Entwicklung von Staatlichkeit ambivalent blieben. Als Reaktion darauf hat Maximilian dann auch seinen Reichshofrat in Wien, der ebenfalls eine rechtliche Letztinstanz war, mit neuen Kompetenzen ausgestattet. Eine historisch wegweisende Rolle hätte der Gemeine Pfennig spielen können: der erste, zunächst auf vier Jahre begrenzte Versuch einer zentralstaatlichen Steuererhebung von allen Einwohnerinnen (!) und Einwohnern des Reiches über 15 Jahren anstatt der von den Reichsständen zu leistenden jährlichen Abgaben. Wäre dieses Konzept umgesetzt worden, hätte die zentrale Herrschaft eine stabile und kontinuierliche Finanzierung zur Hand gehabt und wäre nicht mehr auf die Fürsten angewiesen gewesen. Und deshalb scheiterte der Gemeine Pfennig auch: Die Landesherrn wollten eine solche Steuer nicht, die ihre Macht beschränkt hätte.