Thomas Mergel - Staat und Staatlichkeit in der europäischen Moderne

Auch das römische Kaisertum, das mit Augustus 27. v. Chr. angesetzt wird, bedeutete in der Entwicklung der Staatlichkeit keinen Bruch, und die Zunahme des Personenkults stellte die Rationalität der Institutionen nicht in Frage. Im Gegenteil: Die religiöse Aura hat es wohl eher erleichtert, in der höchst traditionalen, auf Ehre und Rang bedachten römischen Gesellschaft politische Reformen durchzusetzen. Die Reformen Diokletians (284–305) und Konstantins des Großen (306–337), die die Reichskrise des 3. Jahrhunderts beendeten, führten leistungsfähige Provinzialverwaltungen, eine umfassende Steuerpolitik und tragfähige Rechtsinstitute (die bis in die Moderne reichen) ein. Meist wird zwar zu dieser Zeit das Römische Reich schon auf dem absteigenden Ast gewähnt; aber seine höchste Ausprägung an Staatlichkeit erreichte Rom erst Anfang des 4. Jahrhunderts – imperiale Macht und staatliche Organisation gingen hier nicht überein.

Damit sind einige zentrale Momente römischer Staatlichkeit angesprochen oder zumindest angedeutet:

(1.) Es gab stabile, überpersönliche Institutionen zur Regierung und Gesetzgebung, die (auch wenn sie den jeweiligen Machtverhältnissen häufig nachgeben mussten) ein Gerüst darstellen konnten, das Macht verteilte.

(2.) Es gab eine kontinuierliche und reformierbare Verwaltung, die (jedenfalls im Prinzip) nicht nach Willkür, sondern nach Verfahrensgrundsätzen operierte und in vieler Hinsicht vorbildhaft für moderne Verwaltungen geworden ist. Allerdings wird man nicht von Institutionen im modernen Sinn sprechen. Vielmehr waren es einzelne Amtsträger und ihre Stäbe (also Verwandte und Klienten), die jeweils diese Aufgaben übernahmen und vom nächsten Amtsträger und seinen Leuten abgelöst wurden. Insofern wurde kontinuierlich verwaltet – aber sozusagen von je unterschiedlichen Verwaltungen.

(3.) Vielbegehrt war das römische Bürgerrecht, das Mitsprache in der Volksversammlung und Wahlrecht sicherte, eine bestimmte Rechtsbehandlung (z. B. Verschonung von Folter und Todesstrafe) garantierte und äußere Symbole wie das Tragen der Toga kannte. Mit der Expansion des Römischen Reichs wurde es auch auf außerhalb der Stadt ausgeweitet. Man kann es als eine Protoform der modernen Staatsbürgerschaft verstehen – lange Zeit nur für eine kleine Minderheit der Menschen. Doch im Jahre 212 n. Chr. dehnte Kaiser Caracalla das römische Bürgerrecht auf alle freien Bewohner des Römischen Reichs aus und beförderte damit die politische Integration, entgrenzte aber auch die politischen Zugehörigkeiten.

(4.) Das römische Recht war ein Rechtssystem, das auch private Rechtsverhältnisse zu regeln beanspruchte, das zunehmend auf geschriebene Rechtssätze anstatt auf Gewohnheitsrecht setzte und das im 6. Jahrhundert als „corpus iuris civilis“ zu einem Rechtstext (genauer: einer Sammlung von Rechtssätzen) wurde, der im 19. Jahrhundert die Staatsbildung in Europa nachhaltig beeinflusste und z. B. vorbildhaft für den Code Napoleon wurde.

(4.) Das Römische Reich war bei Weitem der größte Militärstaat der Antike, und Reinhards Diktum, dass Staatlichkeit eine Funktion der Kriegsführung ist, ist hier in jedem Fall am Platze. Die militärische Dienstpflicht, die zunächst die Kehrseite des römischen Bürgerrechts war, dauerte im Prinzip 30 Jahre (!), so dass mit der Zeit eine Proletarisierung der Armee stattfand. Wohlhabende Bürger kauften sich lieber frei. Aber noch lange wurden diejenigen als Soldaten eingesetzt, die auch als Bauern tätig waren – und deren Getreide brauchte man ja auch. Deshalb gab es zur Zeit der Republik und in der frühen Kaiserzeit regelrechte Feldzugsaisons: Die Kriege wurden fast ausschließlich im Frühling (nach der Aussaat) geführt und möglichst vor Beginn der Ernte wieder beendet. Je größer das Reich wurde, desto schwieriger wurde das und desto weniger konnte Rom auf seine eigenen Bauern als Soldaten zurückgreifen, sondern musste diese aus den unterworfenen Völkern herauspressen oder sich Söldner einkaufen.

(5.) Rom hat nicht nur versucht, seine Untertanen zur Steuerleistung heranzuziehen, sondern auch Informationen über sie zu gewinnen, wie rudimentär auch immer. Es ließ Volkszählungen durchführen, um die wehrfähigen Männer zu erfassen und ihren Besitz zu verzeichnen. Die Volkszählung des Augustus, die Josef und Maria nach Bethlehem zu reisen veranlasst, ist das bekannteste Beispiel, das sich allerdings nur auf einen Provinzialzensus bezieht. Dass Kaiser Augustus sein gesamtes Reich erfassen ließ: Das war nicht der Fall.

(6.) Darüber hinaus erbrachte das Römische Imperium auch infrastrukturelle Leistungen, die man unter dem Begriff „Innere Staatsbildung“ verzeichnen könnte und die ihrerseits Verwaltungen hervorbrachten. Zu erwähnen wären vor allem Wasserleitungen, das imperiumsweite Straßensystem und eine umlaufende Währung. Seit dem 3. Jahrhundert v. Chr. war das der Sesterz; 309 führte Konstantin der Große den Solidus ein, der bis ins Hohe Mittelalter als Leitwährung in Europa im Umlauf war. Aber auch die Einführung von Latein als Lingua franca, die eine Verständigung im ganzen Imperium ermöglichte, könnte darunter gerechnet werden.

Allerdings wurden viele dieser Institutionen gewissermaßen nur im Prinzip entwickelt. Wie es in der Praxis aussah, steht vielmals auf einem anderen Blatt. Insofern war manches an der römischen Staatlichkeit mehr Idee als durchgehaltene Wirklichkeit. Viele der Momente moderner Staatlichkeit waren auch noch gar nicht oder kaum entwickelt. Das „Staatsvolk“ blieb jenseits des römischen Bürgerrechts, das, wie gesagt, lange Zeit nur für eine Minderheit galt, eine opake Sache; ein klares Staatsgebiet ließ sich jenseits der Stadt Rom nur schwer beschreiben; alle farbigen Eintragungen in historischen Atlanten, die so etwas wie ein Staatsgebiet mit klaren Grenzen suggerieren, sind reine Annäherung, wenn nicht gar Fiktion; der Staat war zwar gewalttätig, aber seine Staatsgewalt hatte Grenzen: Die öffentliche Sicherheit war nach modernen Maßstäben nur in engen Grenzen gegeben, denn eine Polizei im modernen Sinn – als bürokratisch organisierten Erzwingungsstab – gab es nicht. 11

Das Römische Reich war ein Imperium; damit ist ein Typ von großflächiger Herrschaft gemeint, der im 19. Jahrhundert seine größte Ausdehnung erlangte und der gewöhnlich dem Typ der Nation (den es zu römischen Zeiten noch nicht gab) entgegengesetzt wird. Wenn man das Römische Imperium mit der griechischen Polis vergleicht, so wird deutlich, dass die soziale und kulturelle Homogenität der Polis weitaus größer war. Das Römische Reich lebte mit der Heterogenität und kümmerte sich nicht viel um die sonstigen Belange der Untertanen. Die Griechen kannten eine gemeinsame Götterwelt. Im imperialen Rom galt das Prinzip, das im Pantheon baulich umgesetzt wurde: ein Tempel für alle Götter, die man sich so vorstellen mochte. Nicht nur Jupiter und Hera, sondern auch Isis, Mithras oder Jesus wurden hier verehrt. Der moderne Staat zieht es demgegenüber vor, eine einheitliche ideologische Grundlage (die meist nicht mehr religiöser Art ist) zu haben.

Eine solche einheitliche Grundlage zeichnete sich ab, als das Christentum in Rom unter Konstantin dem Großen 313 zunächst erlaubt und schließlich unter Theodosius dem Großen im Jahr 380 faktisch zur Staatsreligion wurde. Die christliche Kirche ist einer der Gründe dafür, warum die moderne Staatlichkeit sich in Europa herausbildete. Die Kirche leistete nämlich eine innere Durchdringung der Gesellschaften, die ebenso protostaatlich war und die mit den Institutionen des Reichs enge Verbindungen einging. Die kirchliche Verwaltungsgliederung der Diözesen und Pfarreien ging einher mit einer planvollen Ausbildung von gebildeten Verwaltungseliten, den Priestern. Spezialisierte Bildungs-, Kultur- und Wirtschaftsinstitutionen entstanden in den Klöstern, die die Bildungszentren des Reichs wurden. Nach dem Niedergang des Römischen Reiches bildeten Klöster und Bischofshöfe im Frühmittelalter die Kerne protostaatlicher Funktionen – allerdings auf regionaler und nicht auf zentraler Ebene. Mit den Geistlichen gab es in einer Zeit, in der kaum jemand lesen und schreiben konnte, ein in der schriftlichen Verwaltung geschultes Personal, weshalb die hohen Beamten an den Königshöfen sehr häufig Geistliche waren. Die Kirche stellte ein weitläufiges Netz an Kommunikation zur Verfügung, das Latein war weiterhin eine Sprache, in der sie sich verständigen konnte. Nicht zuletzt verfügten die kirchlichen Amtsinhaber über eigene militärische Kapazitäten – man darf sich die Bischöfe zu dieser Zeit nicht allzu friedfertig vorstellen. In der ottonischen Zeit, also im 10. Jahrhundert, stellten sie bis zu zwei Drittel des Reichsheeres.