Carolina Acosta Ramos - Régimen cambiario e inversión extranjera en Colombia

En el plano legal, y conforme a su carácter de ley marco, la Ley 9.ª de 1991 consagra los principales objetivos del régimen cambiario. Dice esta disposición en su artículo 2.º:

El régimen cambiario tiene por objeto promover el desarrollo económico y social y el equilibrio cambiario, con base en los siguientes objetivos que deberán orientar las regulaciones que se expiden en desarrollo de la presente Ley.

a) Propiciar la internacionalización de la economía colombiana con el fin de aumentar su competitividad en los mercados externos.

b) Promover, fomentar y estimular el comercio exterior de bienes y servicios, en particular las exportaciones, y la mayor libertad en la actuación de los agentes económicos en esas transacciones.

c) Facilitar el desarrollo de las transacciones corrientes con el exterior y establecer los mecanismos de control y supervisión adecuados.

d) Estimular la inversión de capitales del exterior en el país.

e) Aplicar controles adecuados a los movimientos de capital.

f) Propender por un nivel de reservas internacionales suficiente para permitir el curso normal de las transacciones con el exterior.

g) Coordinar las políticas y regulaciones cambiarias con las demás políticas macroeconómicas.

Los anteriores criterios se aplicarán con arreglo a los principios de economía, celeridad, eficacia, imparcialidad, publicidad y contradicción, orientadores de las actuaciones administrativas.

Así, los objetivos trazados en esta ley reflejan los propósitos fijados en el momento de creación de la ley marco de cambios de modificar sustancialmente el anterior régimen cambiario contenido en el Decreto 444 de 1967, para pasar de un control estricto en el flujo de divisas en la economía nacional, hacia un régimen más flexible, que facilitara mayores flujos de inversión de capitales foráneos en la economía, al tiempo que guardaba la posibilidad de contar con elementos de intervención en el mercado, en caso de que las autoridades monetarias lo juzgaran conveniente.

Es importante destacar que la Ley 9.ª de 1991 fue la primera ley marco en materia de cambios internacionales, aprobada en desarrollo del artículo 76 numeral 22 de la Constitución anterior. A pesar de la existencia desde 1968 de los preceptos constitucionales, en aplicación del decreto 444 de 1967, y por ausencia de una ley marco que desarrollara esta materia, la regulación cambiaria la ejerció la Junta Monetaria hasta 1991. No obstante, como se mencionó, en Colombia el control de cambios se estableció en 1931 como función a cargo del legislador ordinario y, excepcionalmente, de las autoridades cambiarias creadas por la ley o autorizadas por ella. Con la Ley 1.ª de 1959, sobre régimen de cambios internacionales y comercio exterior, la JDBR se constituyó en autoridad cambiaria. Posteriormente, con la creación de la Junta Monetaria en 1963 se trasladaron a este organismo las funciones de regulación cambiaria. El Decreto 444 de 1967 reguló la materia y mantuvo en la Junta Monetaria la función de la regulación cambiaria.

Si bien fue expedida con anterioridad a la Constitución de 1991, la Ley 9.ª corresponde a los criterios establecidos para las leyes generales o leyes marco, y así lo ha confirmado en su revisión la Corte Constitucional 4. Este carácter le ha permitido subsistir como la norma base que fija los principios del régimen en materia cambiaria en el cual actúan las principales autoridades (Congreso, Gobierno y JDBR) dentro de sus competencias. La Constitución Política de 1991 estableció dos principios respecto de la regulación de los cambios internacionales: conservó la figura de la ley marco, a la cual denomina ley general (art. 150, num. 19, lit. b CP), y simultáneamente asignó a la JDBR la calidad de autoridad cambiaria, conforme a las funciones que le asigne la ley (arts. 371 y 372 CP) 5. Es necesario indicar que si bien el numeral 25 del artículo 189 de la Constitución de 1991 no le asignó expresamente al presidente de la República la función de señalar el régimen cambiario, esta función está contemplada en el artículo 150, numeral 19, literal b de la Carta.

Por su parte, de conformidad con el literal b del numeral 19 del artículo 150 de la Constitución, le corresponde al Congreso de la República, por medio de las también llamadas “ley marco”,

… dictar las normas generales, y señalar en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno para los siguientes efectos: […] b) Regular el comercio exterior y señalar el cambio internacional, en concordancia con las funciones que la Constitución consagra para la Junta Directiva del Banco de la República.

Igualmente le compete, mediante ley ordinaria, “Determinar la moneda legal, la convertibilidad y el alcance de su poder liberatorio, y arreglar el sistema de pesas y medidas” (art. 150-13 CP), y “Expedir las leyes relacionadas con el Banco de la República y con las funciones que compete desempeñar a su Junta Directiva” (art. 150-22 CP).

Mediante esta distribución de competencias entre las ramas legislativa y ejecutiva, la ley marco en materia cambiaria se refiere explícitamente al propósito impulsado desde finales de la década de los ochenta y principios de los años noventa del siglo pasado de internacionalizar la economía colombiana. Después de impulsar un desarrollo orientado al mercado interno, y dentro del plan de expandir la economía nacional para aumentar la productividad y el crecimiento, Colombia promovió la apertura a los mercados externos, a la inversión foránea y a una mayor competencia.

Para desarrollar dicho objetivo fue necesario efectuar varias reformas al régimen económico de inversiones, comercio exterior, financiero y laboral, lo cual a su vez requirió implementar un régimen cambiario adecuado, más orientado a facilitar el flujo de divisas en la economía internacional, impulsar el comercio exterior y, al mismo tiempo, preservar la seguridad económica ( Hernández, 2017: 27).

Como se mencionó en el punto anterior, la Constitución Política de 1991 consagró una distribución de competencias entre el Congreso y la rama ejecutiva del poder público asignándoles facultades específicas para expedir, de un lado, la ley marco, y de otro, los decretos para reglamentar el régimen cambiario, siempre en concordancia con el Banco de la República.

Así, el artículo 371 le asignó al Banco de la República, entre otras funciones, regular la moneda, los cambios internacionales y el crédito, emitir la moneda legal y administrar las reservas internacionales, las cuales debe ejercer en coordinación con la política económica general. Y en el artículo 372 le otorgó a la JDBR el carácter de autoridad monetaria, cambiaria y crediticia, conforme a las funciones que le asigna la ley; también señaló que el Congreso dictará la ley a la cual debe ceñirse el Banco de la República para el ejercicio de sus funciones, así como las normas con sujeción a las cuales el Gobierno expedirá los estatutos del Banco en los que se determinen, entre otros aspectos, las reglas para la constitución de reservas, entre ellas las de estabilización cambiaria y monetaria, y el destino de los excedentes de sus utilidades.

En cuanto a la vigilancia de las operaciones cambiarias y la imposición de las sanciones derivadas del incumplimiento del régimen cambiario, originalmente se dispuso que esta función estaría a cargo de la Superintendencia de Control de Cambios. Después de las modificaciones introducidas por la Ley 9.ª de 1991 se optó por eliminar dicha superintendencia, y repartir sus competencias entre otras entidades (Superintendencia de Sociedades, Superintendencia Financiera y Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales –DIAN–) según la calidad de los usuarios o los intermediarios que participan del mercado cambiario.