Raúl Trejo Delarbre - La larga marcha hacia una regulación de calidad en publicidad oficial en México

Gracias a que el tema de la publicidad oficial está ya en el centro de la agenda pública y que están identificados principios esenciales para que la publicidad oficial deje de ser una forma de intervención abusiva, interesada, o discriminatoria del Estado en los medios de comunicación, el tema forma parte de la agenda del próximo gobierno que entrará en funciones el 1º de diciembre de 2018.

Todos los esfuerzos de organizaciones de la sociedad civil y de la academia para que el Congreso mexicano aprobara una legislación que estuviera apegada a dichos estándares, sirvieron de poco para derribar las resistencias del poder para ceñirse a dichos principios, fijar criterios objetivos y claros para promover la diversidad y la pluralidad de medios y garantizar la libertad de expresión. Para corregir las malas prácticas, es indispensable establecer reglas para transparentar y democratizar su distribución, tal como han insistido las organizaciones agrupadas en el #Colectivo “Medios Libres”.

Este libro es producto de la discusión que sobre libertad de expresión y publicidad oficial se llevó a cabo en el contexto del Seminario Internacional que se realizó en el Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM el 16 de marzo de 2018, organizado por el Seminario Universitario de Transparencia (SUT), el Programa de Posgrado en Ciencias Políticas y Sociales y el propio IIJ de la UNAM, así como Fundar, Centro de Análisis e Investigación y Artículo 19. Quiero agradecer a todos su apoyo y en especial a los integrantes del SUT, Grisel Salazar y Octavio Olea, cuya colaboración profesional y comprometida hizo posible dicho seminario y esta publicación.

Ciudad Universitaria, agosto de 2018

1CIDH, Informe Anual 2003, citado en el texto de Gustavo Gómez incluido en este libro.

2Artículo 13.3, Convención Americana sobre Derechos Humanos , disponible en www.oas.org/dil/esp/tratados_b-32_convencion_americana_sobre_derechos_humanos.htm

Gustavo Gómez

El uso de la publicidad oficial es un derecho y un deber que los Estados tienen para, entre otras cosas, informar a la población sobre las acciones, políticas y servicios que prestan o rendir cuentas sobre su desempeño y los compromisos asumidos con la ciudadanía. Es una potestad tan legítima como necesaria en un Estado democrático.

Tratándose de dinero público, su ejercicio tiene limitaciones y exigencias propias de cualquier gasto estatal, por lo cual existen normativas generales de buena administración que les son aplicables. Sin embargo, las evidencias de abusos gubernamentales en la asignación de la pauta estatal y su impacto en los medios, el acceso a la información y la propia libertad de expresión han llevado a importantes organismos internacionales a recomendar la adopción de marcos legales específicos que regulen su contratación y distribución.

Se trata de la aplicación del concepto de “censura indirecta”, es decir, formas no directas de intervención estatal pero que tienen un impacto en la libertad de expresión utilizando, en este caso, mecanismos legales.

Esto es, que si bien los Estados no tienen la obligación de pautar en todos los medios de comunicación por su sola existencia, no pueden utilizar esta potestad legítima de manera abusiva o discriminatoria, así como para condicionarlos –e incluso acallarlos- por su línea editorial.

En 2003, la Relatoría Especial para la Libertad de Expresión de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) elaboró un documento denominado “Violaciones indirectas de la libertad de expresión: Asignación discriminatoria de la publicidad oficial” donde afirma que “existen formas indirectas más sutiles y a veces más efectivas por las que el Estado coarta la libertad de expresión. Debido a que estas violaciones indirectas son con frecuencia obstrucciones oscuras, impuestas silenciosamente, no dan lugar a investigaciones ni merecen una censura generalizada, como ocurre con otras violaciones más directas” 1 , por lo que esta oficina anunciaba, “a efectos de llamar la atención sobre este tipo de violaciones, un estudio sobre el uso de la publicidad oficial como restricción indirecta de la libre circulación de ideas” 2.

En 2011, la Relatoría aprobó los “Principios sobre regulación de la publicidad oficial en el Sistema Interamericano de Protección de los Derechos Humanos” que, en similar inteligencia, afirmaba: “Los mecanismos indirectos de restricción se ocultan detrás de acciones aparentemente legítimas que, sin embargo, son adelantadas con el propósito de condicionar el ejercicio de la libertad de expresión de los individuos. Cuando eso sucede, se configura una violación del artículo 13.3 de la Convención. Como lo ha sostenido la Corte Interamericana de Derechos Humanos (en adelante, la “Corte Interamericana” o “Corte”), resulta violatorio de la libertad de expresión “todo acto del poder público que implique una restricción al derecho de buscar, recibir y difundir informaciones e ideas, en mayor medida o por medios distintos de los autorizados por la misma Convención” 3.

Estas expresiones tienen su asiento en la Convención Americana de Derechos Humanos o Pacto de San José de Costa Rica, la cual establece -de manera genérica aunque clara- que “no se puede restringir el derecho de expresión por vías o medios indirectos” 4y en la Declaración de Principios sobre Libertad de Expresión de la CIDH de 2000, que desarrolla este punto de manera más explícita: “La utilización del poder del Estado y los recursos de la hacienda pública; la concesión de prebendas arancelarias; la asignación arbitraria y discriminatoria de publicidad oficial y créditos oficiales; el otorgamiento de frecuencias de radio y televisión, entre otros, con el objetivo de presionar y castigar o premiar y privilegiar a los comunicadores sociales y a los medios de comunicación en función de sus líneas informativas, atenta contra la libertad de expresión y deben estar expresamente prohibidos por la ley. Los medios de comunicación social tienen derecho a realizar su labor en forma independiente. Presiones directas o indirectas dirigidas a silenciar la labor informativa de los comunicadores sociales son incompatibles con la libertad de expresión” 5 .

Luego de varios estudios y la recolección de evidencias de violaciones a la libertad de expresión mediante la asignación de publicidad oficial en varios países de la región, en 2010 la Relatoría para la Libertad de Expresión elabora una serie de principios para recomendar a los Estados americanos formas de regulación compatibles con la Convención Americana de Derechos Humanos.

Más cerca en el tiempo, algunos países han avanzado en el debate y búsqueda de marcos legales adecuados. Este mismo año (2018) la Cámara de Diputados del Parlamento de Uruguay ha aprobado un proyecto de ley sobre asignación de la publicidad oficial que está en sintonía con estos estándares internacionales, y que podría ser un ejemplo de buenas prácticas en la materia.

¿Cuáles son esos estándares y principios para guiar la elaboración y aprobación de una regulación sobre la pauta estatal? He aquí algunos temas y contenidos a considerar.

1. La libertad de expresión, como derecho fundamental, inalienable e inherente a todas las personas, incluye la obligación del Estado de no utilizar los recursos de la hacienda pública, la publicidad oficial, el espectro radioeléctrico, las políticas arancelarias y el crédito oficial, con el objetivo de presionar y castigar o premiar y privilegiar a los comunicadores sociales y a los medios de comunicación en función de sus líneas informativas o editoriales.