Varios autores - La búsqueda de la verdad

Obviamente, este no es el lugar para hacer un análisis exhaustivo de los costos y los beneficios de los métodos de nombramiento directos o consultivos. Sin embargo, no sobran algunas observaciones. Primero, no hay un método de selección a prueba de fallos. Si bien la gran mayoría de los comisionados ha hecho importantes contribuciones al trabajo de las comisiones en las que han participado, ninguno de los métodos ha demostrado ser inmune, ocasionalmente, a nombramientos cuestionables.

En segundo lugar, no existe un método de selección que, junto con algunas ventajas, no implique algunos “costos”. El modelo de nombramiento directo tiene la virtud de ser expedito y de permitir que la autoridad nominadora ejerza su juicio sobre la idoneidad y la competencia sin impedimentos (lo cual, suponiendo un compromiso real por parte de la autoridad nominadora, a veces es ventajoso). Sin embargo, no hay nada en este método de selección que dé incentivos para ampliar el rango de candidatos considerados por la autoridad nominadora, un inconveniente nada insignificante.

Las razones por las cuales algunos países han gravitado hacia procesos consultivos para el nombramiento de los comisionados son múltiples. Incluyen el objetivo de aumentar la representatividad de los miembros de las comisiones, ampliar el conjunto de candidatos, fortalecer la “aceptación” (“buy in”) popular –los mismos argumentos generales (y válidos) que hablan en favor de los procedimientos consultivos en muchos dominios–. Uno de los riesgos generados por los mecanismos de selección que cuentan con una amplia participación (además del tiempo que les lleva operar 65) ha recibido aún menos atención: si bien hay mucho que decir sobre el deseo de aumentar la representatividad de los comisionados, y ceteris paribus , es correcto enfatizar la importancia de seleccionar como comisionados a personas que grupos diversos puedan considerar sus representantes dentro de las comisiones, el riesgo es que los paneles de selección del tipo que se han convertido en prevalentes creen incentivos para poner demasiado énfasis en la “representatividad” como criterio de selección 66.

El énfasis en la “representatividad” de los comisionados, ya sea su capacidad para actuar como voceros (“standins”) de grupos particulares, o el atractivo de individuos particulares para una multiplicidad de grupos, por supuesto, no terminará sirviendo bien a una comisión si resulta que los antecedentes de al menos algunas de estas personas generan conflictos de intereses dada su conexión con eventos o grupos que la comisión probablemente investigará, si su atractivo intergrupal descansa sobre la falta de voluntad de los candidatos de tomar una posición firme o si simplemente carecen de la capacidad técnica para hacer contribuciones reales a la comisión en la que sirven.

Existe entonces, sin duda, un incentivo inherente al método consultivo a enfatizar la representatividad como criterio de selección. Sin embargo, el punto que quiero destacar en este documento es que este incentivo probablemente se verá fortalecido por la expansión de los mandatos de la comisión más allá de su función de investigación ( fact-finding ): cuanto más se amplíe el mandato de una comisión –es decir, cuantos más temas se espere que las comisiones aborden, y cuantas más funciones sociales se espera que la comisión desempeñe–, mayor será la presión para enfatizar la importancia de la “representatividad” como un criterio para seleccionar sus miembros. Si las comisiones se convierten en algo parecido a “miniasambleas constituyentes” con miembros designados en lugar de elegidos, es previsible no solo que aumente el número de partes interesadas –a medida que se amplía la gama de temas y funciones bajo el mandato de la comisión– sino que lo que está en juego para cada uno de ellos aumente en importancia también. En ese caso, todos quieren asegurarse de que estén representados en la mesa.

Mi interés en este ensayo, una vez más, no es simplemente enumerar varios de los desafíos que enfrentan las comisiones de la verdad. Parte del punto es argumentar que estos problemas pueden estar interconectados. En mi opinión, las comisiones que ya no son comisiones de investigación ( fact-finding commissions ) sino cuyo mandato abarca prácticamente toda la gama de cuestiones relacionadas con las dimensiones estructurales de la autoridad estatal (incluyendo cuestiones de diseño institucional a gran escala, la relación entre los poderes estatales, las unidades administrativas del Estado, las regiones y, de hecho, los diferentes grupos que componen la sociedad) y, con frecuencia cada vez mayor, también asuntos económicos y distributivos pertinentes a modelos de producción y propiedad (tenencia de la tierra, explotación y disposición de recursos naturales, etc.), en otras palabras, las comisiones cuyo mandato se superpone de muchas maneras con ejercicios eminentemente políticos, propios de las asambleas constituyentes, tienen un incentivo razonable para priorizar la representatividad como criterio para seleccionar a sus miembros. Desde esta perspectiva, no es de extrañar que la tendencia hacia la expansión de los mandatos se haya visto acompañada por una tendencia en favor de enfatizar la representación amplia en las comisiones.

El otro problema que afecta a las comisiones de la verdad recientes es el del récord ambiguo de la implementación de sus recomendaciones. Lo primero que debe decirse, en justicia, sobre este asunto es que una buena parte de estas críticas es mal dirigida, ya que las comisiones de la verdad son solo en casos excepcionales, y con respecto a pocas iniciativas, agencias de implementación. De hecho, como organismos temporales, las comisiones de la verdad en su mayor parte habrán dejado de existir en el momento de la implementación de la mayoría de sus recomendaciones 67.

Este tampoco es el lugar para hacer un análisis exhaustivo de la cuestión de la implementación de recomendaciones. En el informe al Consejo de Derechos Humanos critico lo que considero un “atajo” para resolver el problema de la implementación deficiente, es decir, declarar ex ante que las recomendaciones de una comisión de la verdad son legalmente vinculantes. No es solo que esto no ha funcionado en los países que lo han intentado (incluidos Sierra Leona y Liberia), lo cual no debe sorprender, sino que la “solución” plantea serias dudas sobre la división de poderes: las comisiones no deben tener autoridad para ordenar al Parlamento que promulgue ciertas leyes, que el Ejecutivo adopte ciertas políticas, que los fiscales persigan casos particulares o que los tribunales los escuchen 68. De manera similar, teniendo en cuenta el gran alcance de las recomendaciones de la comisión de la verdad “típica” en la actualidad, una buena parte de ellas trata temas que en los países democráticos deberían ser objeto de controversia política.

Aparte de esta “solución rápida” ( quick fix ) al desafío de la implementación, distingo tres respuestas institucionales al problema del seguimiento de la recomendaciones: (a) la creación de organismos independientes, con propósito específico de seguimiento, como se vio en Chile 69y como se propuso en Perú 70; (b) el establecimiento de unidades funcionales dentro de los ministerios existentes, como se hizo en Argentina 71; y (c) la asignación de responsabilidades de seguimiento a instituciones independientes de derechos humanos, como se ve en la práctica en Sierra Leona 72.

Los organismos oficiales independientes tienen dos virtudes principales: pueden desempeñar un papel útil de convocatoria y coordinación entre los organismos especializados y los ministerios y, como organismos autónomos, gozan de un cierto grado de independencia política. Sin embargo, como las agencias y los ministerios no están bajo su autoridad, frente a las actitudes recalcitrantes, resultan ser débiles. Las unidades dentro de los ministerios, por el contrario, pueden ser implementadores efectivos, pero dentro de su estrecho dominio de competencias, y siempre que exista voluntad política. Finalmente, los organismos independientes de derechos humanos tienen más autonomía que las instituciones independientes y autoridad moral no igualada por los organismos independientes o dentro de los ministerios. Sin embargo, tienden a tener competencias limitadas e incluso menos poder de dirección que las instituciones oficiales especializadas independientes.