Juan Camilo Restrepo - Hacienda pública - 11 edición

Cuando el 4 de junio de 1781 Juan Francisco Berbeo presenta a consideración de las autoridades virreinales la síntesis de las aspiraciones comuneras, en lo que había de conocerse como las capitulaciones , estaba sintetizando allí el conjunto de las principales aspiraciones fiscales que embargaban a las provincias del oriente del virreinato de la Nueva Granada.

No puede entenderse a cabalidad el contenido fiscal de estas capitulaciones comuneras sin hacer una breve referencia a las reformas fiscales que implantó el régimen borbónico en toda América durante las últimas décadas del siglo XVIII.

El señor José de Gálvez, personaje discutido e importantísimo en el diseño de la política indiana de Carlos III, fue inicialmente visitador en México entre 1765 y 1771, año en que asumió el Ministerio de las Indias. Fue en cierta manera el pilar en torno al cual se diseñó la política fiscal del Estado borbónico en relación con América.

Don José de Gálvez diseñó una profunda reforma fiscal. Estas modificaciones tuvieron algunos elementos centrales como fue el incremento de la alcabala hasta el 4%; la prohibición del arrendamiento de los impuestos, o sea que estos debían ser administrados directamente por los gobiernos virreinales; revivió el impuesto de la Armada de Barlovento que había sido diseñado para financiar las defensas navales del Imperio.

Como lo ha señalado el historiador John Lynch, “reorganizó el monopolio del tabaco y de los aguardientes, incrementó el precio a pagar del consumidor y, en el caso del tabaco, limitó la producción a las zonas de más elevada calidad. Estas cargas recayeron sobre una economía estancada, una población empobrecida y, sobre todo, sobre un gran número de pequeños campesinos”.

Hay que recordar que por aquella época España se encontraba enfrascada en una costosa guerra con Inglaterra, para cuyo financiamiento se esperaba que las finanzas de los reinos americanos aportaran mayores sumas que en el pasado. En síntesis, la reforma fiscal de José de Gálvez buscó extraer mayores recursos de América.

Como era lo propio en la época del absolutismo borbón, todos los poderes fiscales estaban reservados al soberano. No había espacio para ninguna concertación con la ciudadanía. Estábamos muy lejos de darle aplicación al principio que por la misma época comenzaba a arraigarse en las colonias norteamericanas, según el cual no debería haber impuestos sin representación (“no taxation without representation”), que conformaría el núcleo central de la Revolución estadounidense.

Las reformas borbónicas se aplicaron, pues, con gran brusquedad en América Latina, y naturalmente suscitaron malestares y rebeliones en muchas de las antiguas posesiones imperiales, una de las cuales sería la revolución comunera de 1781.

En la relación que Juan Gutiérrez de Piñeres (el visitador enviado para reestructurar las rentas del Nuevo Reino de Granada) remite al virrey Flórez justificando su intervención y condenando la reacción de los comuneros, puede leerse un párrafo que da una buena imagen de cómo se entendía la soberanía tributaria en cabeza exclusiva del monarca 22:

Supongo [decía Gutiérrez de Piñeres] que sólo la malignidad de los rebeldes y los que piensan como ellos serán capaces de concebir que yo haya impuesto de nuevo la más mínima carga o pecho. Si así hubiese sucedido, tendrán alguna apariencia de disculpa los actuales desórdenes, si no en el modo sí en la sustancia. Porque todos saben que está reservado a la soberana potestad del monarca el gravar a sus vasallos con nuevas contribuciones cuando las necesidades de Estado lo piden, y que ningún Magistrado, por autorizado que sea, puede ejercer esta regalía a menos que se halle con expresas facultades para ello.

Gutiérrez de Piñeres sostiene en este documento que él no impuso ningún nuevo tributo. Que se limitó a desarrollar el mandato que había recibido de la Corona para organizar las rentas de la Real Hacienda, pero de ninguna manera estableciendo nuevos tributos.

Las que su Majestad se dignó conferirme como visitador general se dirigieron a la regla de todos los ramos de su Real Hacienda, a proporcionar su manejo conforme a la imposición y naturaleza de cada uno, a cortar los abusos introducidos y a restablecer la cobranza de un modo igual y uniforme en todas las contribuciones. Esto es lo que he procurado ejecutar en el progreso de mi visita como que este es su fin y objeto. Y no se acreditará que haya establecido algún nuevo derecho o carga, según que con notoria falsedad y para disfrazar sus peligrosos intentos suponen los rebeldes.

Si no estamos frente a nuevos tributos, ¿contra qué y por qué protestaban los comuneros? ¿Cuál es el contenido fiscal principal de las “capitulaciones” que se entregaron en Zipaquirá en aquel 4 de junio de 1781 y que fueron enseguida incumplidas por los dignatarios de la Corona española? Pues ante notario declararon secretamente los plenipotenciarios españoles que firmaban dichas capitulaciones solo por estar constreñidos por la presencia de quince mil comuneros en la ciudad de Zipaquirá y sus alrededores, pero que de ninguna manera tenían como propósito cumplirlas.

La primera capitulación dice textualmente lo siguiente: “que ha de fenecer en el ramo de la Real Hacienda el titulado Barlovento, tan perpetuamente que jamás vuelva a oírse su nombre”.

El impuesto de la Armada de Barlovento se cobraba como un recargo del 2% sobre el impuesto de la alcabala. El conjunto de los dos hacía ascender los tributos a las transacciones a un 6%. El propósito primero de las capitulaciones fue eliminar el impuesto a la Armada de Barlovento. El visitador Gutiérrez de Piñeres argüiría que él no había creado dicho impuesto y que sus disposiciones se habían limitado a distinguir entre este tributo y el de la alcabala por razones de orden.

Ya se conoce cuán diverso es todo de la falsa suposición que hacen los rebeldes de haber yo establecido un nuevo derecho, pues el de Armada de Barlovento tiene más de ciento cuarenta años de antigüedad y sí ha estado y está cobrando, aunque con distinto nombre, en la mayoría de los distritos donde se impuso. Lo único que yo ejecuté [le dice Gutiérrez de Piñeres al virrey Flórez], y que no podía omitir sin faltar esencialmente a las obligaciones de visitador general, fue aclarar el origen de esta contribución, restablecer su exacción con igualdad y dictar reglas para que en su manejo no hubiesen los desórdenes y abusos introducidos.

En la segunda capitulación se solicitaba una medida tendiente no tanto a rebajar los impuestos como a facilitar el comercio interno del virreinato: “[…] que las guías que tanto han molestado en el principio de su establecimiento a todo el reino cesen para siempre jamás su molestia”. Las guías y tornaguías eran una tramitomanía que debía respaldar todo el tránsito de mercancías, y se solicitaba que se eliminaran.

Las “capitulaciones” tienen tres ejes centrales: en primer lugar, la eliminación o reducción de algunos tributos; en segundo lugar, la adopción de medidas que faciliten el comercio interno en el virreinato; y en tercer lugar, y es un elemento muy importante en ellas, que se reduzca la tributación que recababa no la Real Audiencia directamente sino los estamentos eclesiásticos.

En otras palabras: las capitulaciones constituyen (miradas en su conjunto) un emplazamiento no solo a la tributación directa que imponía la Corona sino aquella no menos gravosa que provenía del ejercicio del patronato a través de los impuestos eclesiásticos.

La tercera capitulación trata de una aspiración un tanto mojigata. Los comuneros solicitaban que se eliminara el estanco de los naipes y barajas. Es sabido que uno de los ejes de la política fiscal borbónica consistió en reanimar todos los géneros de rentas estancadas en las colonias americanas. Y una de estas rentas provenía del monopolio de la fabricación de barajas. La tercera capitulación solicitaba en consecuencia “que el ramo de barajas se haya también de extinguir”.