Felipe Larraín - Cómo vivir bien 100 años

• Migración masiva del campo a la ciudad, que deja a los migrantes sin la red comunal de apoyo a la vejez desarrollada en siglos anteriores. Esto explica la creación del primer plan contributivo obligatorio por la Alemania de Bismarck en 1889 y la creación del primer plan no contributivo en Dinamarca en 1891, ambos en beneficio de los trabajadores urbanos que estaban en peligro inminente de llegar a la vejez sin apoyo.

• Guerras, que destruyen el capital productivo y de vivienda acumulado por la generación madura y en tercera edad. Las guerras dejan a la clase media que ya llegó a la vejez o está cerca, en la miseria. Por esto en Japón y Europa expandieron sus planes de pensiones de reparto después de la Segunda Guerra Mundial.

• Depresiones económicas o crisis financieras, que destruyen los ahorros financieros y de vivienda (cuando el crédito no ha sido pagado por completo, el no pago de dividendos conduce al remate por el acreedor), empujando a la clase media a la miseria en su vejez. Por ejemplo, en los Estados Unidos, la tasa de pobreza en la tercera edad subió a 50% en los años 1930 por efecto de la Gran Depresión, y todavía alcanzaba a 35% en 1960 (Engelhardt y Gruber, 2004). Estas cifras fueron muy superiores a la tasa de pobreza que regía para las edades entre 30 y 59 años de edad, en esas fechas.

De estos ejemplos surge una conclusión clave: una condición mínima para que la creación (o ampliación) de pensiones de reparto sea benevolente o justa es que exista equidad intergeneracional. Es decir, que una gran proporción de las personas en tercera edad sufra, o se proyecte que sufrirá, pobreza generalizada en relación con el nivel de vida de quienes son trabajadores activos y jóvenes.

Motivaciones no benevolentes para instalar planes de reparto

Otra condición para que el reparto sea solidario es que el plan de pensiones ampliado o nuevo cumpla estándares mínimos de diseño, en particular, que sea no contributivo. Esta sección justifica esta condición con la evidencia histórica de América Latina durante el siglo XX, que muestra que este requisito técnico fue violado una y otra vez en prácticamente todos los países de América Latina, generando un aumento de la desigualdad, es decir, la antisolidaridad.

Muchos países instalaron planes de reparto en el siglo XX, en ausencia de guerras y depresiones. En América Latina, los mandatos para aportar a planes contributivos fueron iniciados por Cuba, Uruguay y Chile en la década de 1920, en ausencia de guerras y depresiones.

Inicialmente estos fueron de capitalización parcial. Después de la Segunda Guerra Mundial, esos planes fueron reformados por las autoridades hacia el reparto puro (en 1952 en el caso chileno) porque otras políticas castigaron los retornos financieros de los fondos de pensiones, lo cual redujo las pensiones financiables a niveles muy inferiores a lo esperado.

En el caso de Chile, la represión financiera (imponer una tasa de interés máxima inferior a la tasa de inflación) y la prohibición de diversificar las inversiones hacia el exterior condujeron a los principales planes de pensión, especialmente a la Caja del Seguro Obrero, a obtener rentabilidades muy deficientes. Al mismo tiempo, las autoridades forzaron a los planes de pensiones de vejez a pagar subsidios de salud, de asignación familiar, a conceder créditos a tasas de interés subsidiadas, y a emplear personal en exceso, todo a costa de los fondos de pensiones (Wagner et al ., 1983).

Mientras tanto, Brasil y México instalaron sus primeros mandatos generales en los años 1940, e incluso Colombia lo hizo en 1967. Esto también ocurrió en ausencia de guerras y depresiones, hecho muy revelador.

¿Habrá sido la migración campo-ciudad, la justificación para proliferar planes de pensiones de reparto en América Latina durante el siglo XX? No. Como demostró C. Mesa-Lago en su libro Grupos de Presión, Estratificación y Desigualdad (1978), el proceso de instalación de estos planes públicos de pensiones extrajo recursos a los trabajadores de niveles socioeconómicos más bajos, que pertenecían a familias que recién migraban desde el campo a la ciudad para tomar empleos con seguridad social (donde cotizaban), y destinó grandes bloques de esos mismos recursos a quienes estuvieran en tercera edad y además hubieran cotizado en su vida activa durante un cierto número mínimo de años, generalmente superior a 15, llegando en algunos casos hasta 30 años.

Este requisito fue tremendamente regresivo. En efecto, el requisito de haber cotizado muchos años en la vida activa solo era cumplido por personas que habían accedido a empleadores formales. En las zonas rurales no se cotizaba. Solo cotizaban los empleados del sector moderno (bancos, minas, petroleras, ingenios azucareros, manufacturas de gran escala, y sector formal en general), cuya remuneración real era muy superior a la de los migrantes recientes a la ciudad, quienes tomaban empleos informales en las micro y pequeñas empresas y en sectores de baja remuneración promedio, como lo fue el comercio durante ese siglo, y desarrollaban actividades por cuenta propia en la calle u otras condiciones precarias.

Como explicó la sección 3, condicionar la pensión al hecho de haber completado cierto número mínimo de años de cotización define la diferencia entre pensiones no contributivas y contributivas. Y aquí hemos explicado por qué un plan de pensiones de reparto contributivo, es decir uno que exige 15 o 20 años de cotización, es altamente regresivo. De aquí nace el segundo requisito para que la ampliación de un plan de pensiones de reparto sea solidaria: que el plan sea “no contributivo”. Este requisito fue violado una y otra vez por prácticamente todos los países de América Latina durante el siglo XX, generando antisolidaridad.

Es inevitable preguntarse por qué tantos gobiernos sostuvieron por décadas reglas tan regresivas. Una explicación sería el desconocimiento, alentado por la opacidad de los planes de reparto, que se caracterizan por esconder el impuesto oculto en el reparto maduro, explicado más adelante. Sin embargo, los coetáneos observaron la regresividad con que se destinaban los recursos extraídos a los jóvenes, y lo hicieron notar. Por ejemplo en Chile, el Informe Prat, publicado en varios volúmenes entre 1959 y 1963, documentó con gran detalle las injusticias cometidas al redestinar los recursos de los jóvenes pobres hacia personas de ingresos medios y altos en tercera edad, y a otros destinos. Sin embargo, los gobiernos de la antigua democracia chilena no hicieron casi nada para cambiar esas políticas durante los siguientes 10 años. Los gobiernos habrían aplicado cambios a esas políticas si sus motivaciones hubieran sido benevolentes y solo sufrieran de información insuficiente.

Los gobiernos de turno no hicieron esos cambios. Incluso agravaron la regresividad en varios aspectos. Por ejemplo, esos gobiernos chilenos nunca destinaron recursos a pensiones no contributivas: por ejemplo, solo concedieron –desde 1952– subsidios de pensión mínima a quienes hubieran cotizado al menos 15,4 años (hombres: 800 semanas) o al menos 10 años (mujeres). Y se sabía que esos requisitos excluían a casi todo el 50% más pobre de la tercera edad.

Una explicación más sólida de esta masiva regresividad es que la repartición que se otorgó, y la promesa (incumplible) de más reparticiones similares en las siguientes décadas, ayudaron a las coaliciones de turno a ganar elecciones. Esto fue demostrado magistralmente E. K. Browning en su artículo seminal “¿Por qué las pensiones de reparto son demasiado grandes en una democracia?” (1975). La mayor parte de esas reparticiones ocurren a costa de los jóvenes, quienes no son defendidos por sus familiares por desconocimiento y opacidad. Y los grupos de presión que se beneficiaban de esas reparticiones preservaban la confusión por medio de la retórica falsa de solidaridad intergeneracional.