Varios autores - Ordenación del territorio, ciudad y derecho urbano - competencias, instrumentos de planificación y desafíos

Sin embargo, la respuesta al interrogante sobre qué es ordenar un territorio ya está consagrada en el sistema normativo, como se señaló en el párrafo precedente. Desde esta perspectiva, la ordenación del territorio ha sido vista como el cumplimiento de “un parámetro legal para afianzar la descentralización con un modelo de gobierno local que facilite el cumplimiento de los fines esenciales del Estado” 28. Además, debe reconocerse su “papel como instrumento del Estado para, por una parte, ejercer control sobre el territorio y, por otra, orientar un determinado modelo de desarrollo” 29. También, ordenar el territorio es un ejercicio de planeación que pretende la “integración territorial para generar mayor competitividad e inversión estratégica de los recursos públicos facilitando el crecimiento socioeconómico equitativo en lo local” 30. Es un instrumento para el desarrollo económico y social basado en el espacio territorial, cuyo tratamiento tuvo lugar en el pasado mediante la Ley 388 de 1997 [31].

Aún más, como lo explica Flórez 32, el ordenamiento territorial no es visto tanto como una necesaria política de Estado, tendiente a lograr el equilibrio regional y social, sino como una cuestión de entornos y de uso de espacios, y la mayoría de las veces se reduce a la expedición de los planes y/o esquemas de ordenamiento territorial, a sabiendas, como lo describe el propio Flórez 33, de que el ordenamiento y el plan son dos cosas distintas 34. Como ilustración, basta repasar las definiciones contenidas en la Ley 388 de 1997, Ley de Desarrollo Territorial:

El ordenamiento del territorio municipal y distrital comprende un conjunto de acciones político-administrativas y de planificación física concertadas, emprendidas por los municipios o distritos y áreas metropolitanas, en ejercicio de la función pública que les compete, dentro de los límites fijados por la Constitución y las leyes, en orden a disponer de instrumentos eficientes para orientar el desarrollo del territorio bajo su jurisdicción y regular la utilización, transformación y ocupación del espacio, de acuerdo con las estrategias de desarrollo socioeconómico y en armonía con el medio ambiente y las tradiciones históricas y culturales (art. 5.º).

En contraste, para los grupos étnicos la ordenación del territorio va más allá de un proceso político-administrativo, o del diseño e implementación de un instrumento de planeación, o de “un ejercicio exclusivamente estadístico, normativo” 35. Verbigracia, considérese la explicación de la Organización Indígena Nacional de Colombia (1998) 36:

… el ordenamiento territorial es esencialmente un proceso transformador, que requiere de una reflexión crítica y creativa sobre la naturaleza de las relaciones sociales y de producción dominantes, y en ese sentido debe comportar el afianzamiento y revaloración de su ética tradicional (la de los pueblos indígenas) fundada en el comunitarismo, la reciprocidad y el apoyo mutuo […] [I]mplica ante todo un ordenamiento del pensamiento, encaminado a reconstruir la trama y la urdimbre del tejido social.

Como el ya citado Franky 37explica:

En el discurso indígena, el ordenamiento territorial es una estrategia para el fortalecimiento étnico, ya que lo interpretan como uno de los mecanismos para consolidar sus planteamientos sobre autonomía y control territorial. Por ello, el movimiento de Autoridades Indígenas de Colombia (Aico) afirma: “La tarea de reordenamiento territorial indígena tiene un aspecto específico en el contexto nacional, porque no se trata de una redelimitación de entidades administrativas heredadas de la colonia o de la república, sino de una reconstrucción de espacios que tienen su origen en la historia y en la vida de los pueblos indios, espacios que son indispensables para garantizar la vida a plenitud, es decir, en lo social, en lo económico y en lo político” (Muelas, 1992: 5). En los procesos de ordenamiento las comunidades indígenas parten de sus experiencias históricas y de sus culturas, que les han dado un orden a sus territorios y las bases para reorganizarse en el ejercicio de sus derechos y deberes constitucionales (Autoridades Indígenas de Colombia, 1992; Muelas, 1992).

Y, en relación con las comunidades negras o afrocolombianas, dice Ramírez 38:

la definición que aparece a propósito del Plan de Ordenamiento Territorial del Pacífico Colombiano: El ordenamiento territorial constituye, en este sentido, una política de desarrollo integral del Estado para armonizar los intereses productivos de la sociedad con las necesidades de conservación ambiental, bienestar social y equilibrio espacial del desarrollo. Todo ello sobre la base de la concertación Estado-comunidad y la participación activa de las comunidades en la ejecución de los planes de desarrollo a nivel regional y local (Ortiz, 1992: 847).

Como puede verse, existe un distanciamiento entre la visión de ordenamiento de las entidades territoriales, como Nación, departamentos y municipios, e incluso con la novedad de las regiones 39, y la visión de los grupos étnicos. En primer lugar, el ordenamiento territorial parte de una separación entre suelo urbano y suelo rural; de una distribución de competencias entre autoridades del orden central y del orden descentralizado, entre autoridades municipales y departamentales, entre autoridades ambientales nacionales y regionales, entre las autoridades de las recientemente creadas Regiones Administrativas de Planificación (RAP) y de las regiones como entidades territoriales (RET); además de reducirse a la expedición de instrumentos de planeación, proyectos y programas que tienen límites en de construcción en tiempo 40.

Mientras que para las comunidades negras e indígenas la ordenación es un proceso más complejo, que parte de la forma de ver el territorio. No obstante “las diferencias de matiz según los diversos grupos étnicos, éstos tienen una visión integral del territorio” 41, que “[c]omprende mucho más que el sitio donde construyen la vivienda y donde tienen los cultivos” 42. Visión que ya ha sido reconocida en reiterados pronunciamientos judiciales, en especial de la Corte Constitucional 43.

De esta manera, el territorio que va a ser ordenado abarca para los grupos étnicos el río, las ciénagas, los bosques y, en general, todos los recursos, pues es donde desarrollamos la vida: “Es la fuente de nuestras vidas y de él recibimos no solo nuestros alimentos, sino parte de nuestros conocimientos, de él depende nuestra cultura y nos genera lazos de solidaridad en torno a nuestra familias y comunidades que hacen que veamos el territorio de una forma integral” 44.

Al respecto señala Ochoa 45:

Bolívar no atendió que los indígenas tenían una concepción propia sobre la tierra. El indígena se vincula con la madre tierra de manera distinta y es la tierra un elemento aglutinante y protector de la comunidad[;] al dividir la tierra, se divide la comunidad. La tierra en propiedad colectiva los une. La tierra en propiedad privada los perjudica culturalmente. Los aísla.

Ahora bien, el territorio que es el objeto del ordenamiento, desde el otro lado, es decir, desde la visión estatal o institucional, representada en las entidades territoriales y teniendo en cuenta la misma Carta Constitucional de 1991, se concibe como un bien que es objeto de apropiación y ordenación, como se puede deducir, entre otros, de los artículos 102: “El territorio con los bienes públicos que de él forman parte, pertenece a la Nación”, y 332: “El Estado es propietario del subsuelo y de los recursos naturales no renovables, sin perjuicio de los derechos adquiridos y perfeccionados con arreglo a las leyes preexistentes”. Mientras que para los grupos étnicos, como ya se explicó, el territorio, más que un espacio físico, se “concibe como un todo integral” 46y como un cuerpo vivo; más que de territorio, se trata de territorialidad, y esta implica “el ejercicio de algún grado de poder político o de soberanía, y puede sustentar desde formas de organización social basadas en el parentesco, hasta formas más complejas, como las que hacen posible y necesario el surgimiento de formas de autoridad ejercidas por un consejo comunitario o un cabildo” 47, por lo que la ordenación no tiene exclusivamente que ver con el uso y la distribución de espacios, sino con la autonomía y el gobierno propio.