Varios autores - Ordenación del territorio, ciudad y derecho urbano - competencias, instrumentos de planificación y desafíos

En este orden de ideas, y con el objetivo de comprender qué significa ordenar un territorio con enfoque étnico, cómo debería realizarse, cuáles serían los retos e implicaciones del ordenamiento territorial con un enfoque diferencial étnico que garantice no solo la apropiación de la diversidad sino también la materialización de los derechos reconocidos a los grupos étnicos del país, en el presente ensayo, a través de una investigación documental de corte analítico conceptual 14, con la revisión crítica de fuentes formales y auxiliares del derecho, al igual que de documentos de doctrina e informes de entidades gubernamentales y no gubernamentales, y documentos de grupos étnicos disponibles en la web, se presenta la siguiente reflexión en cuatro secciones.

En la primera sección, denominada “El significado de la ordenación del territorio desde la diversidad”, se pretende mostrar las asimetrías entre el significado de ordenar un territorio de acuerdo con los mandatos constitucionales y legales y el imaginario y sentido de vida de los grupos étnicos. En la segunda sección, “Hacia el reconocimiento de las diferencias”, se explica qué debe entenderse por enfoque étnico y cómo se podría materializar en el ordenamiento del territorio a partir del principio de interculturalidad. En la tercera parte, titulada “Derechos en juego”, de forma breve se interrelacionan derechos como la autonomía y la subsistencia para demostrar que en el ordenamiento del territorio está en juego la materialización de los derechos de estos grupos, que han sido categorizados como derechos “vectores” 15y/o derechos bioculturales 16. En la cuarta sección, “Desafíos del ordenamiento territorial con enfoque étnico”, se ilustran algunos retos que deben asumir los actores involucrados en el ordenamiento territorial. Finalmente se presentan las conclusiones, fundamentadas en el argumento central planteado al inicio de esta introducción, esto es, que la ordenación del territorio con enfoque étnico debe constituirse en una política pública consultada, concertada, coordinada, diversa e intercultural, que garantice el derecho a la autonomía y, en consecuencia, se reconozca como una potestad de los grupos étnicos, y además como una obligación de la institucionalidad que permita una reconfiguración de la formulación, diseño e implementación de políticas, programas e intervenciones tanto en los territorios étnicos como en todo el territorio colombiano.

Según el Diccionario de la Real Academia Española, ‘ordenar’ es “colocar algo o a alguien de acuerdo con un plan o de modo conveniente […] Encaminar y dirigir algo a un fin […] Mandar, imponer, dar orden de algo” 17. Según Massiris 18, ordenar un territorio implica actuar sobre las actividades que se realizarán en este para fortalecerlas o desestimularlas o cambiarlas, reubicaras y orientar su comportamiento futuro.

La ordenación del territorio, para esta reflexión, se relaciona, más que con la distribución de espacios y de usos del suelo, con la facultad para tomar decisiones, ejercer derechos y cumplir deberes en un territorio a partir de la identidad cultural de cada grupo étnico. Tiene una estrecha relación con la gobernanza, pero no con la gobernanza neoliberal 19, sino con la “gobernanza que puede manejar mejor la cuestión del reconocimiento de la diferencia” 20.

En Colombia, la ordenación y, en general, “el tema del ordenamiento territorial cobró un nuevo impulso a partir de la reforma constitucional de 1991” 21, convirtiéndose en una de las tareas esenciales para el desarrollo de los principios fundamentales establecidos en artículo 1.º de la Carta de 1991, según los cuales Colombia es un Estado social de derecho, organizado en forma de República unitaria, descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales, democrática, participativa y pluralista, fundada en el respeto de la dignidad humana, en el trabajo y la solidaridad de las personas que la integran y en la prevalencia del interés general 22.

Esta tarea es definida por el artículo 2.º de la Ley 1454 de 2011, Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial (LOOT) 23, como un instrumento de planificación y gestión de las entidades territoriales, así:

El ordenamiento del territorio es un instrumento de planificación y de gestión de las entidades territoriales y un proceso de construcción colectiva de país, que se da de manera progresiva, gradual y flexible, con responsabilidad fiscal, tendiente a lograr una adecuada organización político-administrativa del Estado en el territorio, para facilitar el desarrollo institucional, el fortalecimiento de la identidad cultural y el desarrollo territorial, entendido este como desarrollo económicamente competitivo, socialmente justo, ambientalmente y fiscalmente sostenible, regionalmente armónico, culturalmente pertinente, atendiendo a la diversidad cultural y físico-geográfica de Colombia.

Además, el artículo 2 de la misma normativa dispone que el ordenamiento territorial tiene como finalidad:

Promover el aumento de la capacidad de descentralización, planeación, gestión y administración de sus propios intereses para las entidades e instancias de integración territorial, fomentará el traslado de competencias y poder de decisión de los órganos centrales o descentralizados de gobierno en el orden nacional hacia el nivel territorial pertinente, con la correspondiente asignación de recursos. El ordenamiento territorial propiciará las condiciones para concertar políticas públicas entre la Nación y las entidades territoriales, con reconocimiento de la diversidad geográfica, histórica, económica, ambiental, étnica y cultural e identidad regional y nacional.

De lo anterior se derivan varias reflexiones. Primero, que la ordenación del territorio, en el marco jurídico colombiano, continúa siendo un tema de “práctica de planificación territorial” 24, de asignación de competencias, distribución de funciones y de instrumentos de planeación; sin embargo, la normatividad también es reiterativa en enunciar y precisar que este proceso debe realizarse teniendo en cuenta la identidad cultural, reconociendo y atendiendo la diversidad étnica del país. En tal sentido, comprender qué significa ordenar el territorio en un país diverso lleva a plantear varios interrogantes: ¿qué se entiende por territorio?, ¿qué significa ordenar un territorio?, ¿cómo se concibe la ordenación atendiendo a la diversidad étnica y cultural? La respuesta a estas preguntas pone en evidencia asimetrías entre la visión institucional y/o normativa y la de los grupos étnicos.

Así, si se inicia por indagar sobre qué es ordenar el territorio, hay que resaltar, como lo expone Ramírez 25, que el concepto de ordenamiento territorial es de uso reciente, incluso no existe una única definición aceptada universalmente, ni siquiera en el ámbito nacional. El ordenamiento del territorio a partir de 1991, señala Franky 26, se ha consolidado desde diferentes visiones sobre lo que este debe ser. Se han incrementado en este contexto los estudios que tratan sobre la estructura estatal y sus problemas de gobernabilidad y presencia nacional; los que analizan los modelos económicos y de desarrollo, planeación y descentralización administrativa; los que abordan la biodiversidad y la conservación de los ecosistemas; los que discuten sobre la globalización y la problemática geopolítica, y los que indagan sobre la problemática territorial indígena. Sin embargo, continúa Franky 27, esta diversidad de temas y esfuerzos no han logrado consolidar una visión de conjunto, y apenas constituyen tendencias con aportes dispersos, a veces ininteligibles entre sí. Es más, solo recientemente se está incorporando lo étnico en estos procesos.