Varios autores - Ordenación del territorio, ciudad y derecho urbano - competencias, instrumentos de planificación y desafíos

Este texto se divide en tres partes. En primer lugar, se presenta de manera esquemática cuál ha sido el concepto tradicional de territorio y de ordenamiento territorial. A continuación se analizan, uno a uno, los factores y fenómenos que no son contemplados dentro del concepto clásico del territorio, para lo cual se explica teóricamente cómo es que dichas cuestiones no se enmarcan en el concepto tradicional. Posteriormente, se ejemplifica por medio de la realidad colombiana; en esa perspectiva, el artículo evidencia cómo fenómenos históricos, sociales, políticos, económicos, ambientales y culturales son obviados dentro del ámbito municipal del ordenamiento territorial. Finalmente, se concluye haciendo hincapié en la importancia de modernizar nuestras instituciones jurídicas a partir de definiciones dinámicas y evolutivas que permitan un verdadero desarrollo nacional.

Desde los primeros vestigios de las civilizaciones, la relación entre ser humano y espacio ha tenido una especial importancia. Sin necesidad de ir más atrás, para las civilizaciones antiguas la tierra ocupó un papel decisivo en cuanto a la expansión del pensamiento, de su influencia y de su poderío. Ejemplo de ello es la forma en que las diferentes variaciones de la fórmula imperial se convirtieron en la regla general, lo que condujo a que las guerras se hicieran, esencialmente, por el territorio.

Este vínculo de dependencia del ser humano con respecto al espacio se mantuvo constante e inquebrantable con el paso de los siglos. Durante el medioevo, la apropiación del territorio conservó también una relación con el poder y con la subsistencia humana que posteriormente daría lugar a la proliferación de ciudades-estado 5.

Sin embargo, es con la celebración de los tratados de Osnabrück y de Münster 6que se fijaría un verdadero paradigma de la relación entre los Estados y el territorio. La Paz de Westfalia constituyó un punto de inflexión en cuanto a la relación de la sociedad con el territorio. Este tratado no solo puso fin a las principales guerras que asolaban la Europa del siglo XVII, sino que impuso un nuevo paradigma para la comunidad internacional al constituir el mito fundacional del derecho internacional (moderno) 7. En concreto, los cánones derivados del mismo establecieron, por un lado, como regla general, el concepto de soberanía nacional, y por el otro, el principio de integridad territorial 8.

Ahora bien, el “aporte” de Westfalia no fue la simple fijación de estos dos estándares para efectos de la consolidación del régimen internacional moderno, sino que además surtió efecto en la concepción y organización interna de los Estados. Fue a partir de este momento que se empezó a reconocer (tanto en la doctrina como en la práctica) que para la consolidación y el reconocimiento de un Estado por la comunidad internacional era necesaria la concurrencia de tres elementos: territorio, población y soberanía nacional 9.

A partir de ese momento, los Estados que existían y los que aparecieron tras las diferentes guerras de secesión e independencia que ocurrieron en los años siguientes tomaron, en gran medida, el paradigma westfaliano como punto de partida para su organización y funcionamiento internos 10.

Es así como, por parte de la doctrina clásica, la primera aproximación al territorio es la que se hace desde los elementos del Estado. Bajo esta rúbrica, se trata de un presupuesto necesario para la existencia de un Estado, lo que además supone que es de su propiedad. De allí que se explique normalmente por medio de la teoría de la apropiación, en la que el Estado es propietario del territorio; de la teoría de la atribución, en virtud de la cual el territorio es entendido como un atributo de la personalidad jurídica estatal, y de la teoría de las competencias, en donde el territorio determina el alcance (espacial) de las competencias del Estado 11.

Independientemente de la teoría que se acoja para entender al territorio como un elemento constitutivo del Estado, las consecuencias jurídicas tienden a ser las mismas. En esa medida, esta noción de territorio requiere que desde el derecho se responda, como mínimo, a las siguientes preguntas: ¿qué espacios abarca el territorio de un Estado?, ¿cuáles son las relaciones a las que hay lugar entre Estado y territorio? Las respuestas a estas preguntas pueden variar de acuerdo a lo que prevea cada Estado en su Constitución y su ordenamiento jurídico; sin embargo, las respuestas que ofrecemos a continuación son las que la doctrina tradicional (acogida por la mayoría de los países) ha dado desde la disciplina jurídica.

Para empezar, el territorio es entendido como el espacio físico sobre el que se extiende un Estado; sin embargo, ese espacio no responde únicamente al trazo de unas líneas divisorias territoriales sobre la superficie. Por el contrario, abarca, como mínimo, tres dimensiones espaciales: la terrestre, la marítima y la aérea. El espacio terrestre corresponde tanto al suelo como al subsuelo y, por tanto, abarca el territorio continental, el territorio insular (cuando lo hay) y la tierra y los recursos que se encuentran desde el suelo hasta el centro de la tierra 12. El espacio marítimo abarca las aguas interiores, el mar territorial, la zona contigua, la zona económica exclusiva y la plataforma continental. Y la dimensión aérea reúne al espacio aéreo propiamente dicho, el espacio electromagnético y la órbita geoestacionaria.

Cada una de estas figuras ha sido desarrollada jurídicamente tanto por el derecho nacional de los países como por el derecho internacional. Sin que nuestro propósito sea definir cada una de ellas ni entrar en el detalle de las respectivas regulaciones, conviene señalar, al menos de manera general, cuáles son los supuestos fácticos y las consecuencias jurídicas que algunas de ellas suponen. En concreto, esto nos permitirá evidenciar cuáles han sido las preocupaciones que tradicionalmente han sido atendidas por el derecho en lo que tiene que ver con el territorio.

La dimensión terrestre del territorio es tal vez la mayor preocupación que los Estados han tenido en la historia. Tal y como lo anticipamos, la tierra siempre ha sido un factor determinante del poder, en particular en el derecho internacional clásico 13. Así por ejemplo, tratados internacionales como los de Osnabrück y Münster incluían disposiciones territoriales en las que se modificaba el paradigma fronterizo europeo 14. Esto condujo a que fuera la dimensión más decantada en la práctica y a que, por tanto, la gran mayoría de la tierra del planeta esté hoy repartida entre los Estados existentes.

No obstante lo anterior y reconociendo las diferentes dinámicas territoriales que se dieron desde la época de la Colonia hasta la consolidación del derecho internacional contemporáneo, la comunidad internacional se encargó de regular los diferentes supuestos en los que podría haber algún tipo de variación en los límites establecidos por los tratados internacionales específicos. Así entonces, encontramos diferentes figuras para la adquisición territorial por parte del Estado, a saber: la ocupación, el consentimiento, la sucesión, la accesión y la prescripción adquisitiva. Paralelamente, están también aquellas fórmulas jurídicas para adquirir nuevos territorios que son avaladas por el derecho constitucional de los Estados pero que resultan contrarias al derecho internacional 15. Este es el caso de las conquistas armadas y de la contigüidad territorial.

Sumado a lo anterior, la costumbre y la jurisprudencia internacionales han previsto fórmulas para llevar a cabo la delimitación territorial de los nuevos Estados. Ejemplo de ello es el concepto de uti possidetis iuris que parte de los títulos jurídicos de las colonias para renovar los límites que existían en aquella época. No obstante, tal como lo veremos más adelante, este es uno de los elementos que demuestran el legado colonial del concepto de territorio que ha imperado hasta el momento en regiones como América Latina.