Leonardo Letelier Saavedra - Teoría y práctica de la descentralización fiscal

El contraargumento al punto anterior se encuentra en las condiciones necesarias para alcanzar el llamado “federalismo preservador del mercado” (Weingast, 1995, 2009). Este exige el desarrollo de normas “genuinamente” federales o descentralizadoras, las cuales –stricto sensu– permiten definir claramente los “derechos de propiedad” sobre los recursos pertenecientes al gobierno central (federación) versus aquellos del nivel subnacional, pero que a la vez garanticen la libre movilidad entre jurisdicciones y limiten el poder del gobierno central sobre los gobiernos subnacionales. Esto permite a su vez delimitar en forma precisa las responsabilidades financieras de cada nivel de gobierno, lo cual fortalece el grado de rendición de cuentas de las autoridades. La falta de claridad sobre la “propiedad” de los recursos diluye la responsabilidad de quienes están a cargo de administrarlos y genera incentivos perversos en las decisiones de gasto. Los importantes problemas fiscales acaecidos en países como Argentina en los 80s y Brasil en los 90s, versus la relativa estabilidad fiscal de naciones federales ricas tales como Estados Unidos, Alemania y Canadá, tendrían su explicación en los factores antes mencionados, y serían una lección para toda forma de descentralización. Entre las naciones unitarias, una experiencia en esta dirección fue la imposición del llamado “poll tax” en el Reino Unido entre 1979 y 1980 (Cap. 4), el cual fue originalmente justificado en razón de la escasa vinculación entre los gastos y los ingresos del nivel local de gobierno.

El problema de la captura de la élite

Diversos autores han indagado sobre los peligros de lo que se conoce como la “captura de la élite”, expresada esta en el usufructo indebido, por parte de grupos organizados, de la acción del Estado. Se argumenta que en un contexto de gran descentralización, la propia acción del Estado puede ser usada en beneficio de intereses privados que no representan las demandas colectivas. La excesiva cercanía de tales intereses respecto de las autoridades locales (Prud’homme, 1995), y/o la presión de grupos organizados para desplazar hacia otros segmentos de la sociedad el costo de un ajuste fiscal cuando este resulta necesario (Olson, 1993), puede constituirse en un problema visible y significativo en un escenario muy descentralizado. La circunstancia anterior se ve potencialmente agravada en el caso de naciones en vías de desarrollo, en las cuales –tal como el propio Prud’homme (1995) lo señala– suele no haber una sólida democracia representativa a nivel local, que permita identificar fielmente los intereses de la comunidad. Esta normalmente está contaminada con prácticas de clientelismo político, abuso de poder por parte de comunidades étnicas y/o agrupaciones gremiales, las cuales pueden potenciarse a nivel local. El mayor “poder” relativo de los funcionarios del gobierno central podría constituir una suerte de blindaje respecto de tales prácticas.

La potencial pérdida de economías de escala

Oates (1985), entre otros, ha promovido la hipótesis de que al menos potencialmente la DF podría resultar en una pérdida de economías de escala en la provisión de ciertos bienes y servicios públicos, con el consiguiente aumento de costos para los contribuyentes, comparado con los costos de los mismos servicios bajo un régimen centralizado. Autores como Bennett (1994) han complementado esta hipótesis señalando que el tema de las economías de escala es de especial relevancia en la provisión de servicios sociales básicos típicamente vinculados al papel ejercido por el Estado de Bienestar en la etapa inicial del desarrollo. En la literatura tradicional sobre el particular fue ampliamente propugnada la idea de que tal desarrollo requiere un gran esfuerzo fiscal para suplir la carencia de infraestructura física necesaria, circunstancia que conduce inevitablemente a conceder un papel importante al gobierno central. Cabe suponer que los bienes públicos requeridos para tal efecto, tales como represas hidroeléctricas, construcción de carreteras, puertos, aeropuertos, etc., poseen significativos costos fijos que hacen más eficiente su provisión a través del gobierno central.

No obstante la hipótesis según la cual sería necesario “un gran empujón” como requisito necesario en el camino al desarrollo (Letelier, 2003), parece bastante evidente que ciertos servicios públicos claves para el funcionamiento del Estado moderno, tales como la salud pública y/o la misma recaudación tributaria, están expuestos al mismo fenómeno. En el primer caso, la implementación de programas nacionales de salud parece contraponerse con una descentralización excesiva. En el segundo, tanto la identificación como el mismo control sobre los contribuyentes pueden volverse muy costosos si la recaudación es administrada desde el nivel subnacional. Desde la perspectiva teórica, es razonable suponer que las deseconomías de escala de la descentralización serán diferentes, según la función específica del Estado de la cual hablamos (Letelier y Sáez, 2012). En términos empíricos, existe evidencia destinada a cuantificar en forma razonablemente precisa el tamaño de planta óptimo a nivel de cada distinta función de gobierno (Fox y Gurley, 2006). Estudios realizados con datos para Estados Unidos indican que el tamaño óptimo para un distrito escolar se ubica entre 3.500 y 6.000 estudiantes, siendo esta cifra aquella que minimiza el costo total por estudiante. En el caso de la provisión de agua potable, el mismo autor señala que el tamaño óptimo del distrito depende críticamente de la densidad poblacional y la cercanía con la fuente de origen del recurso. En cuanto al tamaño del gobierno local, ampliamente definido, los beneficios de un mayor grado de consolidación de funciones dependen no solo de las economías de escala, sino también de las economías de “ámbito” generadas a partir de una provisión más amplia de servicios públicos. Este fenómeno se ha encontrado entre los servicios de policía y bomberos. La literatura empírica sobre el particular no es sin embargo clara y concluyente.

Capacidad técnica de los funcionarios públicos locales

La provisión eficiente de servicios públicos locales puede verse también afectada por la escasez de un determinado tipo de insumo. Este puede ser el caso de la capacidad técnica de los funcionarios públicos locales respecto de los funcionarios de rango equivalente en el nivel central de gobierno. Cabe al menos suponer que, probablemente, el acceso a información actualizada sobre temas relevantes para la gestión del gobierno, será inicialmente más expedito para los niveles superiores de gobierno, antes que para los niveles descentralizados. (Martin and Lewis, 1958; Prud’homme, 1995). Nótese que este obstáculo constituye sin duda el impedimento más fuerte para la descentralización en países pobres. Aun cuando los beneficios de una gestión descentralizada conforme a las recomendaciones basadas en la experiencia internacional y en la literatura relevante, los costos de una transición hacia un esquema de mayores competencias fiscales de los gobiernos locales y estaduales (provinciales) pueden implicar un riesgo no despreciable en un marco de instituciones frágiles y baja capacidad operativa general del Estado.

Sin embargo, el argumento antes referido puede impugnarse sobre la base de que la baja capacitación de los funcionarios locales es un resultado endógeno inherente a la misma centralización institucional del sistema, pudiendo ser revertido automáticamente con más descentralización. En otras palabras, si la misma asignación de funciones entre niveles de gobierno concediera más competencias a los niveles descentralizados, ello conduciría automáticamente a una distribución territorialmente más equitativa de las capacidades, y por lo tanto a menos concentración de talentos en zonas urbanas específicas. Una reflexión de interés acerca de este mismo punto es si el cambio de marco institucional es suficiente, o si se requiere también un esfuerzo masivo de inversión en infraestructura pública que facilite una distribución más equitativa del PIB en el territorio (Letelier, 2009). Si este fuera el caso, la opción descentralizadora supone un amplio consenso político en torno al uso de los recursos públicos, lo cual tiene un cierto parecido a la hipótesis del “gran empujón” mencionada más arriba. La cuestión central es, por lo tanto, si el “votante mediano” (VM)3 está dispuesto a un cambio tan radical.