Leonardo Letelier Saavedra - Teoría y práctica de la descentralización fiscal

La opción centralizada implica la elección de un gobierno metropolitano que encarne las preferencias del VM metropolitano. El potencial efecto positivo de la administración centralizada es que esta podría, en el evento de tener la voluntad y la información necesarias, generar una solución óptima para cada jurisdicción (A2 y B2), lo cual es conducente a una provisión de G.As para A y de G.Bs para B. Ello supone la internalización de las externalidades por parte de la autoridad, y por lo tanto un resultado socialmente superior. Sin embargo, el conjunto de razones esgrimidas en el Cap. 1 (sección 1.2) harán improbable dicha solución, predominando en consecuencia la opción del VM metropolitano, el cual actúa como “principal” en su relación con el nivel local de gobierno (“agente”). Lo anterior resultará en un nivel común de G para ambas comunidades (G.GM), el cual necesariamente será mayor al óptimo privado de A y menor al de B. El equilibrio así logrado genera una pérdida de bienestar resultante del diferencial entre el gasto efectivo y el gasto óptimo de cada comunidad por separado, lo cual corresponde al área A2A3C en el caso de la comunidad A y a B2B3C en el caso de B. En consecuencia, el beneficio neto de centralizar depende de la magnitud relativa de la perdida social de dicha opción versus la perdida respectiva de la descentralización.

¿Cuál de los dos costos será mayor? Si las preferencias son muy diferentes entre comunidades, la pérdida asociada a la centralización puede ser muy significativa. Los niveles de gasto preferidos en cada jurisdicción serán muy diversos y, por lo tanto, la solución común del gobierno metropolitano estará lejos del óptimo. El VM en A obtendrá un nivel de gasto muy por encima del óptimo, sucediendo lo contrario en la comunidad B. Por el contrario, si las preferencias son muy similares entre comunidades, la solución centralizada del VM metropolitano generará –muy probablemente– una situación colectiva superior. Nótese sin embargo, que este resultado descansa en el supuesto de que la opción centralizada es conducente a una provisión común de G para ambas comunidades.

2.3. LA SEGUNDA GENERACIÓN

2.3.1. El espíritu de la segunda generación

La innovación básica tras lo que Oates (2008) denomina la “segunda generación” en el debate teórico sobre descentralización es la incorporación explícita de elementos de economía política en la evaluación de los efectos teóricos de la misma. Ello supone al menos tres cambios de importancia respecto de la teoría tradicional. Primero, se rompe el supuesto de un Estado “dictador benevolente”, admitiendo así que el propio juego por alcanzar el poder en razón de los beneficios de quienes lo ejercen, se constituye en un ingrediente central del problema. Segundo, la descentralización introduce incentivos específicos en la gestión del gobierno tanto nacional como subnacional, los cuales se resuelven en el marco de un juego cuya solución es solo potencialmente “cooperativa” y generadora de mejoras colectivas en el bienestar. En tercer lugar, si bien la centralización conlleva potenciales pérdidas en el grado de rendición de cuentas de los gobernantes respecto de sus gobernados, esta no implica necesariamente una provisión homogénea de bienes públicos.

Aunque son varios los autores que han establecido las condiciones bajo las cuales una estructura de gobierno fiscalmente descentralizada puede generar mejoras significativas en el bienestar, tomaremos como referente aquellas presentadas por Weingast (2009). Estas son:

1. La estructura del gobierno debe tener “jerarquía”, lo cual debe quedar establecido en un claro delineamiento de las competencias de cada nivel de gobierno. Nótese que de no mediar esta condición, no habrá responsabilidades bien establecidas, lo cual puede generar severos desincentivos a la buena gestión, inducidos por la incierta apropiación de los beneficios políticos derivados del buen gobierno.

2. Los gobiernos subnacionales deben tener autonomía en la provisión de bienes públicos locales y en la regulación de la economía bajo su jurisdicción. Debe entenderse que sin esta autonomía, el gobierno subnacional en cuestión no podrá ser evaluado políticamente por los electores, perdiéndose así el beneficio de rendición de cuentas derivado de la descentralización.

3. No obstante la descentralización, el territorio nacional debe constituirse en un mercado común, sin barreras a la movilidad de personas y del capital. De lo anterior se sigue que la mayor autonomía de los gobiernos subnacionales no debe poner en juego la integración económica del territorio nacional.

4. Todos los niveles de gobierno, y en particular el nivel subnacional, deben enfrentar una “restricción presupuestaria dura” (Cap. 1). Ello implica que el nivel central de gobierno no puede ser considerado –ni explícita ni implícitamente– como una garantía oficial a favor de aquellas jurisdicciones financieramente insolventes.

5. La asignación de las competencias de cada nivel de gobierno debe ser “institucionalizada”. Esto debe entenderse como la necesidad de contar con reglas explícitas que delimiten los derechos y deberes de cada nivel de gobierno.

Se desprende de la enumeración anterior que no toda forma de descentralización es necesariamente exitosa, lo cual depende de diversos factores. El grueso de la literatura de la llamada de Segunda Generación ha puesto de relieve la importancia de los llamados “factores institucionales” como determinantes en el resultado, destacando el propio diseño e implementación de las normas escritas (instituciones) que definen la asignación de competencias. Los canales específicos a través de los cuales dichas instituciones producen los incentivos requeridos para que la descentralización genere beneficios visibles son múltiples y difíciles de identificar. Basta solo pensar en las numerosas dimensiones específicas de cada distinta función del Estado, para tener una idea de las dificultades prácticas de traducir las cinco condiciones mencionadas en normas concretas.

2.3.2. Modelística de Segunda Generación

La propia literatura teórica sobre el tema ha consagrado la idea de que en el fondo del debate subyace el mecanismo de elección de autoridades en cada nivel de gobierno. La comparación entre el proceso de optimización del gobierno bajo un escenario centralizado, versus uno descentralizado, permite emitir conclusiones acerca de la matriz de probables resultados en cada uno de los casos. Se presentan a continuación dos estrategias alternativas de modelación que basan su argumentación en la dinámica de las decisiones colectivas, ya sea que estén enmarcadas en el proceso legislativo o en la elección de autoridades.

La modelación del proceso legislativo

En el caso de que no sea el gobierno en ejercicio, sino el propio parlamento el que decide respecto de los proyectos a ejecutar, también es posible demostrar un posible sesgo no deseable de la centralización. El modelo de Baron y Ferejohn (1989) presenta este caso, el cual es sintetizado por Lockwood (2006). En el contexto de tres jurisdicciones (i = 1,2,3), cada una de las cuales posee un representante en el parlamento, debe decidirse cuál de los tres proyectos –uno por cada jurisdicción–será finalmente realizado. El problema de la centralización radica en que si bien cada proyecto (θi) es de beneficio de la jurisdicción correspondiente (no hay externalidades), el costo (ci) debe distribuirse por igual entre las tres jurisdicciones. Cada proyecto generará un beneficio de giθi bruto dentro del gobierno subnacional i. Sin embargo, el beneficio neto para esta misma jurisdicción (después de impuestos) será: