Leonardo Letelier Saavedra - Teoría y práctica de la descentralización fiscal

Ediciones Universidad Católica de Chile

Vicerrectoría de Comunicaciones y Educación Continua

Alameda 390, Santiago, Chile

editorialedicionesuc@uc.cl www.ediciones.uc.cl

TEORÍA Y PRÁCTICA DE LA DESCENTRALIZACIÓN FISCAL

Leonardo E. Letelier Saavedra

© Inscripción N° 217.931

Derechos reservados

Junio 2012

ISBN edición impresa: 978-956-14-1265-1

ISBN edición digital: 978-956-14-2571-2

Primera edición

Diseño: versión | producciones gráficas ltda.

CIP - Pontificia Universidad Católica de Chile

Letelier S., Leonardo.

Teoría y práctica de la descentralización fiscal / Leonardo E. Letelier Saavedra.

1. Descentralización administrativa.

2. Política fiscal.

I. t.

2012 352.283+DDC22 RCAA2

Diagramación digital: ebooks Patagonia

www.ebookspatagonia.com info@ebookspatagonia.com

En orden de llegada a mi vida, dedico este libro a:

mis padres,

mi esposa Marcela y

a mis hijos Sebastián Alberto y Francisco José.

Índice

AGRADECIMIENTOS Agradecimientos Muchos han sido los colaboradores directos e indirectos de este libro. Deseo en primer lugar expresar mi agradecimiento al Prof. Mike Barrow, quien fuera mi supervisor de tesis doctoral de la Universidad de Sussex en Inglaterra, y a quien debo muchos de los conceptos e ideas que luego fueron transferidos en este trabajo. Especial reconocimiento merece también el Prof. Ernesto Rezk, de la Universidad Nacional de Córdoba en Argentina, quien me acercó a muchos de los tópico tratados en el texto, y a quien debo también el alto honor de haber participado repetidas veces como miembro del comité académico de las Jornadas Internacionales de Finanzas Públicas organizadas por la Universidad Nacional de Córdoba, instancia de gran relevancia internacional en el debate académico en torno a los alcances de la Descentralización Fiscal. Especial gratitud debo expresar también por Iván Silva, quien me incorporó en varias de las actividades de investigación aplicada desarrolladas por el ILPES (CEPAL), en virtud de las cuales tuve la oportunidad de crecer profesionalmente en un ambiente divertido, intelectualmente desafiante y de sano reconocimiento por el trabajo bien hecho. No puedo dejar de mencionar el gran aporte de Mónica Tagle, bibliotecaria del Instituto de Asuntos Públicos por su valiosa cooperación en la búsqueda de la bibliografía, y el renovado y permanente desafío de mis alumnos de Economía del Sector en la Escuela de Gobierno y Gerencia Pública del Instituto de Asuntos Públicos de la Universidad de Chile. Finalmente, agradezco también los valiosos comentarios de dos árbitros anónimos a una versión previa del este libro.

PRÓLOGO

INTRODUCCIÓN

PARTE I. EL DEBATE SOBRE LOS EFECTOS DE LA DESCENTRALIZACIÓN

Capítulo 1. Beneficios y costos de la descentralización

1.1 Introducción

1.2 Los potenciales efectos positivos de la descentralización

1.3 Los potenciales efectos negativos de la descentralización

1.4 Resumen y conclusiones

Capítulo 2. Tipología de los modelos teóricos sobre descentralización

2.1 Introducción

2.2 La primera generación

2.3 La segunda generación

2.4 Resumen y conclusiones

Capítulo 3. La evidencia empírica

3.1 Introducción

3.2 Crecimiento

3.3 Equilibrio fiscal

3.4 Corrupción y captura de la élite

3.5 Calidad del gasto público y bienestar colectivo

3.6 Resumen y conclusiones

PARTE II. FINANCIAMIENTO

Capítulo 4. Los impuestos subnacionales

4.1 Introducción

4.2 Teoría sobre el diseño óptimo del sistema tributario

4.3 Asignación de competencias tributarias entre niveles de gobierno

4.4 Impuestos específicos en un marco descentralizado

4.5 La experiencia internacional

4.6 Resumen y conclusiones

Capítulo 5. Las transferencias

5.1 Introducción

5.2 Teoría de las Transferencias

5.3 Los sistemas de transferencias

5.4 El efecto “flypaper” o “papel matamoscas”

5.5 La experiencia internacional

5.6 Resumen y conclusiones

Capítulo 6. El endeudamiento subnacional

6.1 Introducción

6.2 Por qué el nivel subnacional debiese tener acceso al crédito

6.3 Los canales de acceso al crédito

6.4 Características deseables del mercado de deuda subnacional

6.5 Las razones para regular el mercado de deuda subnacional

6.6 Mecanismos de control sobre el crédito subnacional

6.7 La experiencia internacional

6.8 Resumen y conclusiones

PARTE III. OTROS TÓPICOS RELEVANTES

Capítulo 7. Estructura institucional de los niveles subnacionales de gobierno

7.1 Introducción

7.2 El espacio óptimo de los niveles subnacionales

7.3 La experiencia internacional

7.4 Resumen y conclusiones

Capítulo 8. Dinámica de la descentralización

8.1 Introducción

8.2 El aporte de la historia

8.3 La descentralización en el contexto político

8.4 El aporte de la economía

8.5 La evidencia empírica

8.6 Resumen y conclusiones

BIBLIOGRAFÍA

Agradecimientos

Muchos han sido los colaboradores directos e indirectos de este libro. Deseo en primer lugar expresar mi agradecimiento al Prof. Mike Barrow, quien fuera mi supervisor de tesis doctoral de la Universidad de Sussex en Inglaterra, y a quien debo muchos de los conceptos e ideas que luego fueron transferidos en este trabajo. Especial reconocimiento merece también el Prof. Ernesto Rezk, de la Universidad Nacional de Córdoba en Argentina, quien me acercó a muchos de los tópico tratados en el texto, y a quien debo también el alto honor de haber participado repetidas veces como miembro del comité académico de las Jornadas Internacionales de Finanzas Públicas organizadas por la Universidad Nacional de Córdoba, instancia de gran relevancia internacional en el debate académico en torno a los alcances de la Descentralización Fiscal. Especial gratitud debo expresar también por Iván Silva, quien me incorporó en varias de las actividades de investigación aplicada desarrolladas por el ILPES (CEPAL), en virtud de las cuales tuve la oportunidad de crecer profesionalmente en un ambiente divertido, intelectualmente desafiante y de sano reconocimiento por el trabajo bien hecho. No puedo dejar de mencionar el gran aporte de Mónica Tagle, bibliotecaria del Instituto de Asuntos Públicos por su valiosa cooperación en la búsqueda de la bibliografía, y el renovado y permanente desafío de mis alumnos de Economía del Sector en la Escuela de Gobierno y Gerencia Pública del Instituto de Asuntos Públicos de la Universidad de Chile. Finalmente, agradezco también los valiosos comentarios de dos árbitros anónimos a una versión previa del este libro.

Prólogo

La descentralización fiscal ha venido ganando terreno en el mundo, y particularmente en América Latina, independientemente del hecho de que los países presenten marcos políticos institucionales federales o unitarios o que el proceso respectivo privilegie la devolución de facultades fiscales o de gasto, la delegación de funciones vía una relación de agencia o la simple desconcentración en la provisión de bienes y servicios. Como bien lo señala el Profesor Letelier en la introducción de su libro, junto con el fenómeno de la globalización que facilitó que ciertas funciones de los estados nacionales puedan ser provistas en forma supranacional, como lo muestra la aún incipiente pero creciente provisión de bienes y servicios públicos internacionales y regionales, fue también notorio el desarrollo político-institucional-económico de los gobiernos provinciales y locales que –cuantitativa y cualitativamente– fueron asumiendo roles y funciones tradicionalmente reservados a los gobiernos centrales. Baste decir que este proceso respondió a la necesidad creciente de brindar mayor visibilidad, eficiencia y eficacia tanto a la asignación de los recursos públicos según lo demandan tanto la gobernanza como la responsabilidad (accountability) que los gobernados exigen a sus gobernantes.