Leonardo Letelier Saavedra - Teoría y práctica de la descentralización fiscal

En síntesis, el texto del Profesor Leonardo Letelier S. sobre la Teoría y Práctica de la Descentralización Fiscal es una importante contribución de un intelectual relevante a la comprensión no solo del tratamiento teórico, sino también de la economía política de la descentralización en el mundo, respecto de los cuales aparecen día a día requerimientos que invitan a nuevos avances y aportes de parte de los especialistas. En este sentido, no cabe la menor duda de que el texto presentado será desde ya un material de consulta importante para expertos, docentes, investigadores económicos y formuladores de política.

Ernesto Rezk

Universidad Nacional de Córdoba

República Argentina

Introducción

El tema de la descentralización, y muy en particular aquel relativo a la Descentralización Fiscal (DF), ha sido impulsado en forma creciente tanto en América Latina como en el hemisferio norte. Su justificación debe entenderse en el marco de la modernización del Estado, proceso que si bien es una responsabilidad permanente de quienes administran el poder político, adquirió una connotación especial luego de la caída del Muro de Berlín y la posterior necesidad de cambiar radicalmente la estructura del sector público en Europa del Este. El proceso referido se vio potenciado en América Latina a partir de la percepción, desde los años 80 en adelante, de que también el Estado debía ser significativamente modernizado en la región. Diversos cambios se realizaron en esta dirección, entre los cuales se cuentan la privatización de empresas públicas, la racionalización de la política tributaria, el abandono de la estrategia activa de industrialización, a través de la sustitución de importaciones, y la modernización de la seguridad social, por nombrar solo algunos.

Hubo sin embargo una faceta de este proceso cuya influencia aún se percibe como un asunto pendiente. Ella se refiere al potenciamiento de los niveles subnacionales de gobierno. Por razones históricas y económicas, nuestra región es muy centralista, lo cual se expresa tanto en la esfera institucional como en la fiscal. El marco institucional vigente asigna escasas competencias normativas y aun menos recursos públicos a los niveles descentralizados de gobierno. Aunque diversos acuerdos políticos, declaraciones de intención y otras iniciativas han intentado revertir dicha situación, es indudable que América Latina se distancia notablemente de las naciones desarrolladas en este aspecto. La cuestión esencial es, sin embargo, si un mayor grado de descentralización es en verdad deseable desde la perspectiva del bienestar común. El advenimiento de la propia globalización añade un elemento de gran relevancia a la dinámica del fenómeno, toda vez que si bien muchas funciones del moderno Estado Nación están siendo transferidas al ámbito de competencia de las entidades supranacionales, la esfera de lo local –y por lo tanto subnacional– ha ganado visibilidad y poder relativo frente al gobierno central en su concepción clásica. No obstante el interés que este tema suele despertar en ciertos ámbitos de la esfera política, este libro pretende hacer un aporte al debate académico sobre el particular. Este propósito es articulado en el contexto analítico de las hipótesis y teorías vigentes sobre la materia, teniendo como marco de referencia la faceta fiscal de la descentralización y la contribución específica de la teoría económica. Complementariamente, el texto proporciona una batería de ejemplos de países, en función de los cuales se pretende contextualizar las propias predicciones de la teoría.

Esta introducción no estaría completa sin rendir tributo a quienes han hecho aportes relevantes al marco teórico del tema que nos ocupa. Autores como Von Hayek, Oates, Tirole, Tiebout, Brennan y Buchanan, entre otros, han sido los fundadores del debate académico moderno sobre descentralización, estando sus enseñanzas y reflexiones muy presentes en casi todas las políticas públicas a nivel mundial. Su influencia ha sido tal, que no obstante el sello neoliberal del propio Von Hayek, su visión descentralizadora en el marco del debate entre “planificación” y “mercado” suscitado en los años 40 del siglo XX ha estado presente –posiblemente sin que muchos de quienes lo propugnan realmente lo sepan– en el discurso descentralizador de sectores políticos e ideológicos marcadamente críticos del mercado como asignador de recursos.

El texto está dividido en tres partes. La primera presenta los fundamentos teóricos que participan en el debate sobre los méritos y deméritos de la descentralización. Esta misma sección ofrece un resumen de la literatura empírica más reciente en torno a los efectos de la DF. La segunda parte revisa las formas de financiamiento de los niveles descentralizados de gobierno, distinguiendo entre las fuentes tributarias, las transferencias y el endeudamiento. Finalmente, dos tópicos especiales son abordados en la parte tres. Estos son la dinámica de la descentralización en el tiempo y la comparación entre países, y el debate sobre la estructura institucional del Estado en el marco de la relación funcional entre niveles de gobierno.

Leonardo E. Letelier Saavedra

PARTE I

El debate sobre los efectos

de la descentralización

CAPÍTULO 1

Beneficios y costos de la descentralización

1.1. INTRODUCCIÓN

Un primer aspecto por resolver es qué entenderemos como “descentralización fiscal” (DF). Diremos que la DF es un concepto bidimensional. La dimensión uno, y ciertamente la más conocida, es aquella que apela a la participación de los niveles subnacionales de gobierno en los recursos del gobierno general. Ello tiene una doble implicancia, toda vez que tales recursos pueden estar referidos indistintamente al ámbito de los gastos como al ámbito de los ingresos. Una evidente ventaja analítica de esta primera dimensión es su posible cuantificación, lo cual permite evaluar hipótesis en torno a los efectos de la DF así definida. La dimensión dos está referida al rango de competencias y/o atribuciones que los gobiernos subnacionales poseen respecto de esos mismos recursos. Bien puede suceder que no obstante la importancia relativa de los tributos de beneficio subnacional, este nivel de gobierno tenga escasas competencias normativas en cuanto a las tasas y/o bases imponibles asociadas con dichos tributos. Igual argumento es válido en lo que se refiere al gasto. Suele suceder que los niveles descentralizados de gobierno poseen un papel de agentes del gobierno central y tienen un estrecho margen de maniobra en la determinación del destino de tales recursos. Esta segunda dimensión es tan o más importante que la primera. Sin embargo, es difícil de cuantificar.

El propósito de este capítulo es sintetizar las hipótesis relevantes en torno a los beneficios y costos de la DF. En cuanto a los beneficios, estos presentan dos rasgos en común dignos de mencionarse. El primero es que están inspirados en el propósito de mejorar la eficiencia en el funcionamiento del Estado, entendido este como la provisión de servicios públicos locales de mejor calidad y menor costo para los usuarios. En este marco, se discuten los incentivos implícitos en la descentralización, con miras a potenciar el esfuerzo fiscal de los representantes de la comunidad y de la propia burocracia del Estado a nivel subnacional. El segundo aspecto es que, bajo el reconocimiento de que una estructura competitiva de provisión de bienes privados es conducente a una situación óptima para quienes adquieren un producto o servicio, varios de los argumentos presentados intentan encontrar similitudes entre dicha estructura y el conjunto de los niveles subnacionales de gobierno operando autónomamente. Habiendo reconocido este punto, es sin embargo pertinente distinguir aspectos específicos en dicho planteamiento general. Para fines expositivos y pedagógicos se ha preferido separar la idea de competencia (entre jurisdicciones similares) como un concepto global, de la potencial similitud entre una firma competitiva y un gobierno local o subnacional cuyas funciones se desenvuelven en un marco descentralizado. De la misma forma, si bien la discusión en torno al problema de la información tiene méritos propios en la literatura teórica sobre descentralización, sus potenciales efectos sobre la innovación en el diseño de las políticas públicas y la eventual imposición de “una restricción presupuestaria dura” sobre las finanzas subnacionales representan facetas específicas del tema, que la literatura ha tratado en forma independiente.