Enrique Vásquez H. - La niñez del Perú en la mira - qué podemos aprender de los programas sociales

6. Articulación interinstitucional. El último componente de análisis no es el menos importante: por el contrario. La literatura cada vez reta más a los gestores a buscar intervenciones coordinadas, pues así la sinergia ayuda a incrementar la rentabilidad de la inversión social (Trivelli & Clausen, 2015). Es posible crear dos tipos de articulación: la articulación horizontal, que vincula diversos sectores o ministerios dentro del ámbito público; y la articulación vertical, que relaciona a los diferentes niveles de gobierno. En ambos casos, se pueden considerar complementariamente las intervenciones privadas de fundaciones, empresas, ONG, iglesias y organizaciones sociales de base como elementos de colaboración en el ejercicio de la articulación (Schwarzer, Tessier, & Gammage, 2014).

Figura 7 Elementos de la dimensión de articulación interinstitucional de un programa social

6.1 Formulación de políticas e intervenciones. El punto de partida de la sinergia de los programas sociales es crear y mantener un espacio de construcción y actualización de políticas e intervenciones (Leyton, 2018). El compartir entre instituciones de los diferentes sectores y niveles de gobierno ayuda a comprender mejor el margen de maniobra de cada entidad colaboradora con los enfoques políticos y de gestión (Betranou, Casali, & Velasco, 2018). De esta manera se sentarían las bases de una concertación de la inversión social como un solo Estado, focalizado como un todo en lograr sus metas de bienestar.

6.2 Construcción de sistemas operativos de llegada a población y de producción y delivery del bien y/o servicio público. La experiencia acumulada por décadas entre todos los programas sociales es un saber escasamente compartido. Por ello, se debe promover de manera constante la articulación (vertical u horizontal) para que los conceptos, decisiones y acciones sean compartidos fluidamente entre las instituciones (Irarrázaval, 2004). La tecnología de la información permite generar oportunidades para que el aprendizaje institucional sea compartido y enriquecido gracias a las redes (Beltrán & Vásquez, 2018). De esta manera, la fertilización cruzada de saberes ayudará a que el Estado gestione su inversión de una manera más sintonizada entre instituciones y, sobre todo, con la ciudadanía.

6.3 Prácticas de monitoreo y evaluación compartidas. Las acciones y lecciones de realizar el monitoreo y la evaluación de impacto deben ser ejercitadas de manera conjunta por los diferentes actores comprometidos en la inversión social (Gertler et al., 2017). El compartir lo bueno, lo malo y lo feo de la experiencia de cada uno ayudará a que todos los programas puedan comprender mejor sus limitaciones y potencialidades a la luz de los ojos de terceros (Bernal & Peña, 2011). Idealmente, la fusión de sistemas de información de los programas ayudaría mucho a cimentar una cultura de evaluación multisectorial y multinivel.

6.4 Protocolos, convenios y acuerdos de intervenciones sinérgicas. La producción legal de acuerdos, convenios, alianzas y redes ha avanzado mucho a partir de la acción de los programas sociales. Sin embargo, es importante compartir más este saber y, sobre todo, conocer cuán cerca o cuán lejos estuvo la acción o resultado del programa social en relación con lo concebido en los protocolos. De esta manera, se podrá aprender a mejorar los contenidos y las formas de desarrollar las articulaciones entre las instituciones, para que la inversión social entre programas se maneje con una mayor sinergia.

En suma, el enfoque de análisis multidimensional de la gestión de un programa social propuesto intenta presentar un esquema para armar el rompecabezas de la dinámica del proceso de aprendizaje institucional de un programa social. A partir de la descomposición de este cubo de abordaje en sus diferentes pirámides de elementos de las seis dimensiones de gestión, se espera tener una visión práctica para mirar y comparar los programas sociales.

La diferencia

En la literatura académica, con estrecha relación a las evaluaciones de impacto, se maneja la noción de la teoría del cambio. Dicha teoría busca explicar la relación causal mediante la cual una intervención en particular logra, a través de sus productos y posteriores resultados, llegar a cumplir un impacto final (Dhillon & Vaca, 2018). En otras palabras, uno puede pensar en la teoría del cambio como una especie de «efecto dominó». A partir de los insumos de una iniciativa en particular, se logran ofrecer productos. Posteriormente, estos productos, al ser implementados de una manera adecuada, se verán traducidos en resultados. Finalmente, se espera que dichos resultados generen un impacto en los beneficiarios, que posteriormente pueda ser percibido de manera positiva en el largo plazo (Rogers, 2014).

En el año 2018, en el Perú existían programas sociales que contaban con sus propias teorías del cambio enmarcadas como el sustento teórico detrás de las evaluaciones de impacto. Ejemplos de ellos fueron programas del Midis como Juntos o Cuna Más. Si bien existían programas que aún faltaban ser evaluados mediante este tipo de metodologías, el Midis, en el desarrollo de la Estrategia Nacional «Incluir para Crecer», los incluyó en una serie de modelos lógicos enmarcados en el ciclo de vida. A través de estas herramientas, se buscó explicar cómo programas de distintos sectores del Gobierno, a través de sus productos principales, eran capaces de contribuir al logro de resultados finales comunes en línea con el desarrollo social. En el caso de aquellos programas para los que en la revisión bibliográfica no se logró encontrar la teoría de cambio oficial, este libro presenta un boceto de la teoría de cambio en la forma de un flujograma.

Los programas seleccionados

El lector encontrará programas sociales del Perú y de algunos otros países, destinados a atender niños, niñas y adolescentes. Para el caso peruano, el análisis se centra en solo seis programas sociales de los muchos que hay, en los que ha sido posible reconstruir el aprendizaje institucional. En el caso de la experiencia internacional, se abordaron aquellos programas que mostraron mayor diversidad, profundidad y detalles operativos, de los que se pueden rescatar lecciones o los que sirvieron para nutrir la experiencia nacional. En el análisis, no se exponen necesariamente las iniciativas internacionales mejor evaluadas, sino aquellas de las que resulta pertinente rescatar aprendizajes que los gestores de políticas locales puedan tomar como un punto de comparación o como recomendaciones.

La aplicación del enfoque de análisis se basó en revisión de información tanto secundaria como primaria, de fuentes cuantitativas y cualitativas. Por un lado, las bases de datos de la Enaho, la Endes y el SIAF, el repositorio de las Auditorías de Desempeño (Contraloría General de la República), las Evaluaciones Independientes (MEF) y los informes del Congreso de la República han sido útiles para poder producir estadísticas y respaldar argumentos. Por otro, entrevistas en profundidad realizadas a una serie de funcionarios y técnicos de los programas sociales del Gobierno. El compartir documentos oficiales además de los datos disponibles en los sitios web de los programas permitió la redacción de algunas historias.

La presentación de los seis programas sociales se ha hecho buscando un orden en sintonía con el ciclo de vida, acotado a los niños, niñas y adolescentes. Es decir, se analiza el apoyo que pueden recibir desde que nacen hasta que cumplen la mayoría de edad. Por esta razón, el libro se inicia con el estudio del programa Cuna Más, que atiende a la primera infancia, y termina con el programa Beca 18, que busca apoyar a jóvenes de bajos recursos para que accedan a educación superior.