Varios autores - Lecturas sobre derecho de tierras - Tomo IV

La Ley 135 de 1961, Ley de reforma agraria, tampoco brindó una solución al problema agrario (Mayorga, 2016b), pues también pretendió

[…] reformar la estructura social agraria por medio de procedimientos enderezados a eliminar y prevenir la inequitativa concentración de la propiedad rústica o su fraccionamiento antieconómico; reconstruir adecuadas unidades de explotación en las zonas de minifundio y dotar de tierras a los que no las posean, con preferencia para quienes hayan de conducir directamente su explotación e incorporar a ésta su trabajo personal 3.

Pero fue más una formalidad legal para ratificar lo normado por la Ley 200 de 1936, salvo por la importancia de introducir la figura de la Unidad Agrícola Familiar (UAF).

Actualmente el artículo 64 de la Constitución Política de Colombia define el marco de acción estatal y social para adelantar la denominada Reforma Rural Integral (RRI), y prescribe, básicamente, que corresponde al Estado promover el acceso progresivo de los trabajadores agrarios a la propiedad de la tierra rural, pero suministrándoles los servicios de educación, salud, vivienda, seguridad social, recreación, crédito, comunicaciones, comercialización de los productos y asistencia técnica, todo con el objeto final de mejorar su ingreso y calidad de vida.

A partir de la asamblea Nacional Constituyente de 1991, órgano que discutió y aprobó la actual Constitución Política, se comenzó a avizorar la necesidad de acompañar el acceso a la propiedad de la tierra rural con apoyo para su usufructo. Precisamente en ese sentido la Corte Constitucional (1995) terminó por aceptar:

… si bien es cierto el Estado tiene el deber de promover el acceso progresivo a la propiedad de la tierra, especialmente, a quienes la trabajan, no es menos cierto que tal fin no se logra únicamente con la adjudicación de tierras baldías, que es una forma de hacerlo, sino también con otras políticas, como por ejemplo, la concesión de créditos a largo plazo y con facilidades de pago; la creación de subsidios para la compra de tierras, el fomento de las actividades agrícolas, etc., que también buscan esa finalidad.

Aunque probablemente este último aspecto aún esté muy rezagado, tal como lo advierte el coordinador del Gobierno Nacional para los encuentros de La Habana con las FARC que desembocó justamente en el denominado Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera, “… la mayoría de los avances en materia de pobreza que ha experimentado la ruralidad en los últimos años responde a programas de tipo social que no han estado acompañados por estrategias enfocadas en promover la inclusión productiva” (De la Calle, 2019: 313b).

Por lo tanto, para satisfacer el mandato constitucional incluido en el artículo 13 de la Constitución Política de garantizar a los trabajadores agrarios el acceso progresivo a la titularidad de la tierra en condiciones de igualdad material o sustantiva, el Estado acoge a los campesinos como sujetos de especial protección con derechos constitucionales, (Corte Constitucional, 2012a). A pesar de las políticas agrarias implementadas por los gobiernos, aún con el sano objetivo de democratizar el acceso a la propiedad rural, los campesinos colombianos continúan sumidos en condiciones de pobreza e indignidad inadmisibles. En consecuencia, no es extraño que, en cumplimiento de su papel de salvaguardar la integridad y supremacía de la Constitución Política 4, la Corte Constitucional justifique la adopción de acciones afirmativas que permitan una exigibilidad material de los derechos de los hombres del campo (Corte Constitucional, 2015) lo cual, a su vez, como ya lo había expuesto en otra sentencia, implica un tratamiento privilegiado de su relación con la tierra tendiente a:

… establecer una igualdad no solo jurídica sino económica, social y cultural para los protagonistas del agro, partiendo del supuesto de que […] la intervención del Estado en este campo de la economía busca mejorar las condiciones de vida de una comunidad tradicionalmente condenada a la miseria y la marginación social… (Corte Constitucional, 2002).

Contando con el marco normativo definido por el artículo 64 de la Constitución Política, la Ley 135 de 1961 fue reemplazada por la Ley 160 de 1994, y fue esta la que, con el objetivo de identificar qué predios eran de propiedad del Estado, cuáles eran los que estaban indebidamente ocupados (lo cual suponía un inventario del territorio rural que nunca se ha levantado hasta hoy) y encaminar acciones para su recuperación con el fin de adjudicarlos, estableció los siguientes procedimientos administrativos: 1. La clarificación, deslinde y recuperación de baldíos indebidamente ocupados, y 2. La extinción del derecho de dominio.

La historia de la ruralidad ha estado ligada a los derechos que se tienen sobre ella, y de manera relevante el de la propiedad (Londoño Ulloa, 2017: 50b), por lo cual es apenas natural que todos los problemas del campo pasen por la relación que tiene quien la transforma con el fundo que trabaja y que le brinda su sustento.

Pero también ha sido permanente reflejo de las precarias condiciones de la inmensa mayoría de quienes trabajan la tierra. De acuerdo con Zuleta (2018), el sector agropecuario debería ser el nuevo petróleo del país, sin embargo, hoy en día los pobladores del área rural son evidentemente más pobres que los de su contraparte urbana. Por ejemplo, en 2017 la pobreza extrema en el campo superó en más de tres veces la de las ciudades (15,4% frente al 5,0%), aspecto que también se refleja en la educación, pues el porcentaje de adolescentes entre los 15 y los 19 años que terminaron la primaria fue casi 10 puntos porcentuales mayor en el área urbana que en la rural (De la Calle, 2019: 309a). Son también esas condiciones de baja autoestima, poca educación y escaso acceso a la capacidad de decisión las que han impedido que se facilite la formalización de los derechos sobre los predios rurales ocupados por los campesinos. De ahí que en la Sentencia C-077 de 2017) la Corte Constitucional haya subrayado que las tres dimensiones del derecho de acceso a la tierra para los campesinos y los trabajadores rurales comprenden: 1. La garantía de seguridad jurídica; 2. El acceso a los bienes y servicios que les permitan realizar sus proyectos de vida, y 3. El acceso a la propiedad de la tierra a través de los mecanismos necesarios.

Otro problema que debe enfrentar la promoción del acceso a la tierra es la realidad topográfica del territorio, lo cual no es de poca monta. Irónicamente, al momento de legalizar las posesiones actuales la riqueza ambiental constituye una dificultad.

En pocas palabras, se podría asegurar que Colombia está conformado prácticamente en su totalidad por montañas, bosques, extensas zonas planas dedicadas a la agricultura o ganadería o zonas de conservación ambiental, en donde está restringido el desarrollo de nuevas construcciones (IGAC, 2020b).

Lamentablemente también los niveles de violencia e inseguridad tradicionales constituyen un obstáculo para el éxito de los programas de formalización de la propiedad rural.

[…] el principal impacto del conflicto armado sobre la tenencia de la tierra “es la sustitución del control estatal por los grupos armados irregulares”, quienes desplazaron al menos a la mitad del campesinado de las regiones bajo su dominio, en muchos casos para entregarles esas tierras a terceros, y además subordinaron los derechos de propiedad a la tributación (Reyes, 2020).

Ya a finales del siglo XX, matizada por la influencia de los cultivos ilícitos y el narcotráfico, se podía probar ampliamente la estrecha relación entre las tierras campesinas, es decir, la informalidad, y la necesidad de los grupos armados ilegales de ampliar las áreas de cultivos para producir drogas internacionalmente prohibidas con alto valor de mercado, lo cual impactó con violencia el campo (Reyes Posada, 2016).