Varios autores - Anuario iberoamericano de derecho minero

La Constitución Nacional, según el texto introducido por la reforma de 1994, establece que corresponde al Congreso “reconocer la preexistencia étnica y cultural de los pueblos indígenas argentinos”; la posesión y propiedad de sus tierras comunitarias, que no son enajenables, transmisibles ni susceptibles de gravámenes o embargos, y asegurar su participación en la gestión de sus recursos naturales y otros intereses que los afecten (art. 75, inc. 17). El Convenio 169 de la OIT fue ratificado por Ley 24.071 a nivel nacional. El CM no señala un régimen especial que aplique a grupos étnicos y comunidades.

Se han registrado casos de oposición a proyectos mineros metalíferos y no metalíferos por parte de comunidades locales en distintas provincias, comenzando con el proyecto Esquel en Chubut en 2003, donde se llegó a la suspensión del mismo y marcó el inicio del movimiento “No a la mina”.

La tendencia general hacia enfoques más colaborativos e inclusivos en los procesos de toma de decisiones vinculados al desarrollo de proyectos mineros comienza a evidenciarse lentamente pero de manera creciente en Argentina. Desde la fase de prospección a la de explotación, autoridades locales y empresas están ensayando distintos mecanismos para vincularse con las comunidades del lugar. En algunas de las provincias que impulsan el desarrollo de la actividad minera, la presencia de comunidades indígenas organizadas es más visible que en otras, mencionando así a las provincias norteñas de Jujuy y Salta. En la actualidad existen distintos reclamos de propiedad de parte de comunidades por tierras que tradicionalmente ellos ocupan (véase la Ley 26,160).

En este sentido, han surgido distintas iniciativas para fortalecer el diálogo multiactor a nivel territorial –bien de tipo general o específicamente relacionadas con proyectos mineros–. La provincia de San Juan lanzó en 2016 el Plan Estratégico de Desarrollo Local en el marco del Plan Estratégico Provincial San Juan 2030 que busca definir agendas de desarrollo territorial para cada departamento de la provincia, apuntando a que instituciones, agentes sociales y económicos y ciudadanía sean sujetos activos de la transformación de su propio territorio, con énfasis en la articulación público-privada. En la fecha de elaboración de esta investigación, los primeros planes habían sido elaborados y dados a conocer por algunos de los departamentos de la provincia ( http://www.2030.sanjuan.gob.ar/?page_id=1004).

En Salta se vienen implementando Mesas de Trabajo Social en minería, las cuales trabajan la interacción entre la comunidad, las empresas mineras y el Estado para el logro de distintos objetivos, buscan fomentar la transparencia y la continuidad de la información en virtud del desarrollo de proyectos en la zona, que incluyen la promoción de capacitación local, creación de bolsas de trabajo, monitoreo del estado de las aguas, entre otros (véase las Resoluciones n.º 235/18 y n.º 004/18, ambas emitidas por la Secretaría de Minería en 2018). Mediante la Resolución 343/15 (2015) de la SM, la provincia introdujo nuevos requisitos en los informes ambientales que intentan reforzar aspectos relacionados con el conocimiento de la población local y la interacción con la misma, como la presentación de un plan de comunicación con los pobladores del área de influencia directa del proyecto, un análisis de percepción basado en encuestas a los pobladores con respecto a la actividad, una línea de base social específica vinculada al proyecto, un detalle de los beneficios sociales del proyecto; estudios de la compatibilidad con otros proyectos existentes; un esquema/plan y códigos urbanísticos relacionados directa o indirectamente con el proyecto, economía local y regional, y ordenamiento territorial. Salta tiene tres zonas definidas en su territorio para la prospección, exploración, extracción y beneficio de minerales metalíferos.

En Catamarca, la Resolución Secretaría de Estado de Minería n.º 330 expedida por la Secretaría de Estado de Minería en 2016, aprobó la implementación de la participación ciudadana, entendida como el conjunto de acciones o iniciativas que pretenden el involucramiento activo de los ciudadanos en los procesos de toma de decisiones públicas bajo las modalidades de fiscalización y monitoreos ambientales comunitarios participativos, consulta pública, mesas de diálogo, formación de inspectores ambientales de monitoreo de agua, capacitaciones y talleres participativos, campañas de divulgación, entre otras que se consideren oportunas y durante las diferentes etapas de la actividad minera. La finalidad es construir espacios de intervención, diálogo, convivencia y acuerdo colectivo; mecanismos que permitan fortalecer la gestión ambiental minera y favorecer la comunicación con la comunidad en materia ambiental minera.

En Jujuy se viene implementando el Decreto 5772/2010 dictado por el Poder Ejecutivo, el cual reglamenta la Ley 5063 “General del Ambiente de la Provincia” en concordancia con la Ley 24.585. El decreto se refiere al trámite de evaluación del IIA, establece la constitución de la Unidad de Gestión Ambiental Minera Provincial (UGAMP) y contempla una instancia de participación ciudadana (arts. 15 y 23). La UGAMP es, en esencia, un grupo multiactor que intervendrá en el proceso de evaluación del IIA y/o actualización y está compuesta por representantes de distintos organismos, instituciones, comunidades, entre otros 7.

Distintas provincias, entre ellas Jujuy, Salta, San Juan y Catamarca vienen implementando monitoreos ambientales comunitarios participativos, con asistencia de representantes de las universidades, veedores comunales, empresas, distintas áreas del Gobierno y público interesado 8.

11. ¿CUÁL ES EL PROCESO DE CIERRE DE MINA?

Si bien las actividades destinadas al cierre de minas están alcanzadas por las previsiones de la Sección 2 del Título 13 del CM, “De la Protección Ambiental para la Actividad Minera” (art. 249; Ley 24.585, art. 4), y la misma prevé reglamentar los procedimientos, métodos y estándares requeridos conducentes a la protección y conservación ambiental (art. 16), no existe una legislación específica en dicha materia, como sí la tienen algunos países de la región. Actualmente se trabaja en un proyecto que promueve una ley sobre el tema y en el desarrollo de instrumentos específicos para aplicar a esta etapa de los proyectos mineros ( Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sustentable, 2018).

La normativa vigente señala que el Informe de Impacto Ambiental debe incluir las medidas de prevención, mitigación, rehabilitación, restauración o recomposición del medio alterado, según correspondiere (CM, art. 262, inc. d; Ley 24.585, art. 17). Por su parte, el Acta de San Carlos de Bariloche, aprobada por el COFEMIN en 1996, resalta en su Anexo III, entre los requerimientos que debe contener un informe de impacto ambiental para la etapa de explotación, describir las acciones referentes al cese y/o abandono de la explotación y el monitoreo postcierre de las operaciones.

En la práctica, las autoridades de aplicación provinciales revisan los planes de cierre de minas presentados por los titulares en los informes de impacto ambiental en la fase de explotación. No hemos identificado antecedentes de cierres totales de minas metalíferas desde la vigencia de la Ley 24.585. Mina Ángela en la provincia de Chubut (oro, plata, cobre, plomo, zinc), que operó bajo el método de minería subterránea, y realizó sus trabajos de cierre en 1998.

Es posible sumar a lo anterior, iniciativas contemporáneas de algunas provincias que buscan complementar el marco regulatorio establecido por la ley 24.585 en el ámbito de cierre de minas. Entre ellas, Catamarca, que en 2016 aprueba la Resolución SEM. N. 396 (Secretaría de Estado de Minería) estableciendo una “Guía para la elaboración del plan de cierre para la industria minera”. La resolución y la estructura del plan que fija su Anexo I deben ser ejecutadas en forma progresiva durante la vida útil de la operación minera. Se exige al titular de una concesión minera presentar informes semestrales dando cuenta de las labores de rehabilitación señaladas en el plan aprobado. El plan puede ser modificado en virtud de sugerencias de partes (se señala empresa – Gobierno) o por procesos de mejora continua; modificaciones de más del 50 % del contenido del mismo, implican la presentación de una nueva versión y la consiguiente aprobación. El mismo año se crea un Cuerpo Interdisciplinario de Cierre de Minas con el objetivo de centralizar, coordinar, tramitar y evaluar/fiscalizar los planes de cierre y demás documentación que se considere pertinente (Resolución SEM 1091). Por su parte, San Juan trabaja en un proyecto de ley provincial de cierre de minas que contiene aspectos como el establecimiento de una garantía financiera junto a un fondo de previsión ambiental. En 2018, este proyecto entró a la Cámara de Diputados para tratamiento legislativo 9.