M Joshua Rosenthal - La sal y el Estado colombiano

A pesar de estas frustraciones, los administradores crearon una burocracia en La Salina que amplió la intervención del Estado en la industria de la sal, organizó la compra de tierras y supervisó otros proyectos de construcción. El involucramiento del Ministerio en la industria insertó al pueblo de La Salina en los ritmos variados de la economía nacional y de la historia política a lo largo del siglo. Un informe emitido después de la guerra de los Mil Días (1899-1902) que describía al pueblo en 1904 subrayaba que las únicas cosas que aún permanecían allí eran aquellas que eran muy difíciles de destruir o las que no valían nada. 3La visión de Caicedo había sido hecha realidad, y luego destruida.

Teniendo en cuenta que la historia de La Salina arroja más preguntas sobre la concreción del Estado que sobre su dimensión teórica, su abordaje supone una perspectiva que encuentra los fundamentos de la historia en la realidad de la vida material, más que en las abstracciones. La producción de sal del mundo preindustrial se adapta bien a una investigación práctica sobre la construcción del Estado, pues lugares como La Salina han sido los epicentros del poder estatal a lo largo de la historia de la humanidad. Marcando un contraste con su estatus contemporáneo como un producto barato y abundante, la sal era un artículo valioso en el mundo preindustrial, lo que la convertía en un objeto atractivo para la tributación. La sal –o, más precisamente, los monopolios ejercidos sobre su producción y su venta– era un elemento importante en la historia global de los Estados y de la construcción del Estado. El comercio y los monopolios de la sal fueron cruciales en la Mesoamérica precolombina, en la China imperial y en la modernidad temprana de Francia, para citar unos pocos ejemplos. Al analizar la historia global de la sal, S. A. M. Adshead plantea que “las administraciones de la sal pertenecen a la adolescencia o a la senectud del poder central”. 4Según esta clasificación, la supervivencia del monopolio durante décadas reflejaba tanto las prácticas seniles de la España imperial como la inmadurez republicana. En otras palabras, el planteamiento de Adshead predice continuidades, que ciertamente fue lo que sucedió.

Cuando otros países hispanoamericanos republicanos se apartaron de los impuestos de la sal, en Colombia el Gobierno mantuvo el control del monopolio sobre su producción. En algunas partes del país, el monopolio sobrevivió a las reformas neogranadinas de mediados del siglo XIX y al liberalismo económico del federalismo. Si bien varios factores contribuyeron a la pervivencia de este modelo, el monopolio permaneció porque generaba ingresos que el Gobierno nacional necesitaba desesperadamente. Década tras década, la crítica aguda de las élites nacionales y el resentimiento extendido generado por la tributación no fueron suficientes para superar la realidad fiscal. Desde la década de 1820 hasta 1900, los beneficios que el Ministerio obtenía por la producción de sal representaban cerca del 10 % de la renta de la Hacienda, y así lo fue de manera consistente. Las aduanas producían mayores rentas que el monopolio sobre la sal, pero el consumo fluctuaba cada año. La estabilidad inherente a las ventas de la sal aumentó el valor del monopolio. Por ejemplo, el Gobierno podía emitir pagarés redimibles por sal como garantía para los préstamos en tiempos de guerra. 5Principalmente, esta renta era producida por un puñado de salinas dispersas a lo largo del altiplano oriental de Colombia.

La salina más importante era la de Zipaquirá, donde la Hacienda supervisaba la venta, en promedio, de más de 8 millones de kilogramos de sal al año. Fue en Zipaquirá donde los comuneros, que se rebelaron en parte para protestar en contra de los nuevos monopolios fiscales, acamparon cuando sus líderes contemplaron la posibilidad de apoderarse de una Bogotá indefensa en 1781. Humboldt visitó las salinas cuando recorrió la Nueva Granada, y actualmente muchos visitantes lo imitan cuando van a la nueva Catedral de Sal erigida en la profundidad de los vastos depósitos subterráneos de sal. Aunque la historia republicana de Zipaquirá está por escribirse, logra, aun así, opacar a la de La Salina.

El cuidadoso estudio realizado por Anuar Hernán Peña Díaz, Sal, sudor y fisco: el proceso de institucionalización del monopolio de la sal en las salinas de Chámeza, Recetor y Pajarito, 1588-1950, contiene alguna información sobre las salinas de los alrededores de Zipaquirá. En este trabajo, Peña Díaz plantea que las salinas dirigidas por el Ministerio en Chámeza, Recetor y Pajarito proporcionaban una perspectiva ventajosa para examinar los vínculos institucionales entre Bogotá y Casanare. En particular, recalca el papel que jugaba el monopolio en el proceso de centralización institucional. En este trabajo, yo amplío el planteamiento de Peña Díaz en el sentido de que analizo cómo la naturaleza institucional del monopolio fue un elemento importante para la construcción del Estado en mayor escala durante el siglo XIX en Colombia.

El siglo XIX estuvo marcado por disyuntivas y contradicciones. Las promesas radicales de igualdad que estaban implícitas en la Independencia y en las posteriores olas de cambio chocaron con los esfuerzos de aquellos que se sentían responsables de gobernar esa sociedad desregulada y económicamente subdesarrollada. El monopolio de la sal era un modelo de este conflicto. Un Estado poderoso y rico no habría mantenido el monopolio. Otros gobiernos hispanoamericanos, que generalmente no eran más ricos ni poderosos, pusieron fin a sus monopolios de la sal con mayor celeridad. El fracaso de la Hacienda en liberarse de este anacronismo fiscal era un símbolo de sus limitaciones y de su incapacidad para implementar reformas fundamentales que tantas élites consideraban necesarias para el progreso. Incluso, el monopolio de la sal no solo sobrevivió, sino que también creció. Su crecimiento exigió la creación de una burocracia institucional que personificaba el papel contradictorio que desempeñaba el Estado en el siglo XIX. La razón de ser de la burocracia consistía en proporcionarle al Estado las rentas necesarias, aunque su ineficiencia y corrupción dificultaban la ejecución de esta función. Al mismo tiempo, la burocracia era un elemento fundamental para el crecimiento del Estado, particularmente en el ámbito de la recopilación de información. Los informes sobre la producción de la sal y las políticas relacionadas llenaban las páginas de los periódicos oficiales y de otras publicaciones gubernamentales, siendo parte de la discusión pública sobre el papel adecuado del Estado. 6

La historia de la producción de sal, del esfuerzo de la Hacienda por controlarla y de las respuestas locales en La Salina recorre tres narraciones entrelazadas entre sí. La primera se relaciona con la forma en que la implementación de la política fiscal moldeaba la vida en La Salina, la segunda se centra en las respuestas regionales frente al control estatal del monopolio, y la tercera es un recuento cronológico de las políticas nacionales en La Salina y en Boyacá. Cada uno de estos relatos se basa en el mismo elenco de personajes, que incluye a los siguientes actores: la Hacienda, sus secretarios y empleados en Boyacá, los empresarios, los contratistas locales, los residentes de La Salina, los trabajadores migrantes y las comunidades en Tundama. Estos tres relatos juntos presentan la historia de la acción estatal durante el siglo XIX y de la debilidad del Estado como fuerzas que configuran la historia de Colombia, aunque difirieran de lo que se esperaba de los arquitectos del mismo.

En su carácter de análisis de la construcción del Estado, este trabajo contribuye a la literatura que busca ir más allá de la evaluación de su formación en términos de éxito o fracaso. La conceptualización de la formación del Estado relacionada con esta dicotomía inevitablemente conduce a una contradicción en la que, en palabras de Fernando López-Álvez, Latinoamérica es concebida como una región tanto de “Estados débiles con burocracias mal entrenadas”, como de “instituciones centralistas y corporativistas”. 7De hecho, estas contradicciones no lo eran en realidad, sino que eran más bien dos facetas del Estado republicano. Como lo plantea Stacy Hunt, “pocos Estados, si acaso alguno, cumplen con el tipo ideal de Weber en términos absolutos. Al observarlos desde este mito ahistórico, el ‘fracaso’ de los Estados es la regla y no la excepción”. 8La historia de La Salina demuestra que el afán de Hunt de reconciliar las aparentes contradicciones se aplica por igual al dilema descrito por López-Álvez. La institución centralista del monopolio de la sal se caracterizaba por su burocracia mal entrenada y el Estado institucional presente en La Salina no era ni un éxito ni un fracaso. Sin embargo, era un actor histórico significativo.