Carlos Hakansson Nieto - El neopresidencialismo

El procedimiento de impeachment requiere la votación por la Cámara de Representantes para proceder al juicio. Si la Cámara lo aprueba, el Presidente será juzgado en el Senado, bajo la dirección del Presidente del Tribunal Supremo —Chief Justice— y sólo se le condenará si concurre el voto de dos tercios de los miembros presentes92. Lo cual no quiere decir que el presidencialismo norteamericano haya creado un equivalente a la moción de censura. El impeachment se usa en caso de responsabilidades penales y no ante meros fallos de liderazgo u orientaciones políticas impopulares93. Si bien pensamos que trata de una medida disuasoria, es decir, no se reconoce para ser aplicada con frecuencia sino para meditar y buscar limitar el ejercicio del poder político, ha devenido en un instrumento de amenaza para presionar una presidencia federal que resulte incómoda94 a la oposición política.

d) Las relaciones del Congreso con el Presidente

Los secretarios de estado pueden realizar los contactos necesarios con el Congreso cuando intervienen en las reuniones de las comisiones permanentes. En ellas, explican las opiniones y deseos del Presidente en relación con los proyectos de ley que se encuentran en discusión. Por otro lado, el Congreso puede influir sobre la política presidencial a través de la aprobación del presupuesto. Tampoco son menos importantes las facultades de naturaleza cuasi jurisdiccional que realiza el Parlamento con respecto a la administración utilizando las comisiones de investigación, cuyos trabajos suelen tener publicidad.

En el Senado existen también otras facultades de control que le permiten participar con el Presidente en la orientación de la política interna e internacional. Al Senado le compete la ratificación de tratados internacionales por una mayoría de dos tercios y, por otro, la confirmación de los nombramientos de altos cargos del Gobierno Federal por el Presidente, como embajadores, ministros o jueces del Tribunal Supremo95.

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Finalmente, al terminar de describir y comentar los principales rasgos del parlamentarismo, vemos que el modelo inglés ha funcionado con eficiencia en Austria, Bélgica, Canadá, Holanda, Suecia, y Nueva Zelanda. El fracaso de las constituciones de la tercera y cuarta República en Francia, las guerras mundiales y la necesidad de un poder ejecutivo fuerte han dado lugar a diversos intentos de corregir los defectos del parlamentarismo. Uno de esos intentos, quizás el más difundido, se conoce con el nombre de parlamentarismo corregido o racionalizado, y otro es el modelo denominado como semipresidencial96.

II. Las correcciones al parlamentarismo

En Europa, al término de la Revolución francesa y las guerras napoleónicas, sólo Inglaterra gozaba de un parlamentarismo que era ejemplo de garantía y paz para los países de Europa continental97. Las circunstancias políticas que siguieron a la Primera Guerra Mundial prepararon el terreno para la implantación del parlamentarismo en el resto de Europa. No obstante, con el paso del tiempo, la adopción del parlamentarismo se caracterizó por una variante al modelo inglés. Los primeros cambios se producen con mayor velocidad desde la conclusión de la Segunda Guerra Mundial hasta nuestros días. En la actualidad, sería extraño descubrir una constitución que no contenga alguna corrección al modelo puro, o que no tome prestado instituciones de una forma de gobierno a otra diferente.

En 1949 aparece el parlamentarismo alemán, más conocido como racionalizado, que influyó en la Constitución española de 1978. También el francés de 1958 y portugués de 1976, más conocidos como semipresidencialismos. En este último caso, no se trataba sólo de atrofiar los mecanismos para exigir la responsabilidad política, sino de reforzar la institución del jefe de estado. En los semipresidencialismos encontramos los ejecutivos dualistas, en los que el jefe de estado no es neutral, sino que comparte el ejercicio del poder con el jefe de gobierno. Esta variante se dio también en las repúblicas de Alemania en 1919, Finlandia en 1919, España en 1931, Francia en 1958 y Portugal en 1976. En algunos casos estos experimentos fracasaron y dieron lugar a posteriores regímenes autoritarios o totalitarios.

Pero las correcciones al modelo parlamentarista continúan, pues también debemos considerar al llamado semiparlamentarismo o parlamentarismo presidencial98, cuyos antecedentes se originan en Francia, entre los años 1830 y 1848, durante el periodo más conocido como “la monarquía de julio”99. En este régimen, destacamos la figura de un jefe de estado elegido por una elección popular y que debe obtener la mayoría absoluta en primera o segunda vuelta. A diferencia de los parlamentarismos, en este sistema resaltamos la figura del jefe de estado, el cual posee la atribución de nombrar al primer ministro. La institución del primer ministro también es importante pues está llamado a ser la persona de confianza del Presidente de la República y a fomentar las buenas relaciones con la mayoría parlamentaria para realizar un gobierno viable100. Las dos formas de gobierno son a la vez parlamentaristas porque el gobierno es responsable ante las cámaras a las que puede disolver, pero también presidencialista porque el pueblo también elige al titular del ejecutivo101. Aunque el parlamento no puede nombrar al jefe de gobierno, puede censurarlo, lo cual afecta la lógica y espíritu de ambos modelos clásicos. En mayo de 1996 Israel optó por esta forma de gobierno cuando eligió un Primer Ministro por sufragio universal directo102.

En las constituciones iberoamericanas también observamos intentos de trasladar instituciones de una forma de gobierno a otra con la finalidad de evitar la inestabilidad política, aunque el paciente y los síntomas de la enfermedad sean distintos. En el Perú, por ejemplo, se intentó controlar el poder presidencial a través de instrumentos parlamentaristas. Por eso las constituciones peruanas de 1860, 1920, 1933 y 1979 establecieron instituciones del parlamentarismo sobre un modelo presidencialista que carecía de controles adecuados, como explicaremos más adelante. Veamos ahora las principales instituciones del parlamentarismo racionalizado, su ejemplo en el modelo parlamentarista español, y el Semipresidencialismo francés por ser el más influyente de la forma de gobierno peruana.

A) El parlamentarismo racionalizado

Nació en Alemania con la Ley Fundamental de Bonn (1949) para diferenciar el modelo parlamentarista anterior a la Segunda Guerra Mundial, como solución a la experiencia de la Constitución de Weimar y a la III y IV Repúblicas en Francia103. La expresión “parlamentarismo racionalizado” es polémica en la doctrina porque sugiere que un ejecutivo fuerte y un parlamento frenado en sus mecanismos de control conduce necesariamente a la estabilidad política104. Por ser la denominación más difundida la emplearemos en nuestra investigación.

La Ley Fundamental de Bonn de 1949 contribuyó a la estabilidad política gracias a una serie de correcciones al modelo parlamentarista. Pero no estamos ante un ejecutivo dual, ya que, en la Constitución alemana la posición del Jefe de Gobierno es preeminente. El Jefe de Estado cumple una función simbólica; es más, hacia el exterior, el Jefe de Estado alemán tiene escasa presencia en la escena política internacional. Pensamos que ello se debe a la preeminencia del Canciller, a la dificultad que tiene el Parlamento para retirarle la confianza, y a la identificación del elector con la figura del líder del partido.

En la actualidad, entre las instituciones del parlamentarismo racionalizado destacamos la moción de censura constructiva y el estado de necesidad legislativa, ambas introducidas en la Ley Fundamental de Bonn de 1949. Si bien no fueron consideradas por la Constitución peruana, son importantes para observar y comprender hasta qué punto llegaron las correcciones a los parlamentarismos clásicos. En otras palabras, si el modelo inglés ha evolucionado de modo natural, el desarrollo del parlamentarismo alemán y español se debe más bien a las circunstancias políticas.