Carlos Hakansson Nieto - El neopresidencialismo

1 Las atribuciones presidenciales como Jefe del Estado: Ostenta la representación externa del país “al recibir a los embajadores y otros ministros públicos”79. En el terreno militar, es Comandante en Jefe del Ejército de los Estados Unidos y de las milicias de los estados cuando se las llame a servir a la Unión80. Es, también, Comandante en Jefe de una fuerza de defensa en tiempos de paz y de todo el país en tiempo de guerra. En caso de insurrección o guerra estos poderes aumentan.

2 Las atribuciones presidenciales como Jefe del Gobierno: además de fijar la política interna y nombrar a sus secretarios de departamento81, le corresponden otras facultades. En materia de política extranjera tendrá —con el consejo y consentimiento del Senado— puede celebrar tratados, así como nombrar embajadores y cónsules con tal de que den su anuencia los dos tercios de los senadores presentes. Sin embargo, este control del Senado se puede burlar nombrando representantes personales sin carácter oficial, o, en el caso de los tratados, celebrando acuerdos ejecutivos sin la calidad jurídica de tratado internacional —executive agreements— bien por su propia autoridad o haciéndolos aprobar por mayoría simple en las dos Cámaras.

Pese a que el Poder Legislativo debe residir en el Congreso82, el Presidente, como principal formulador de la política gubernamental, desempeña de facto un importante papel legislativo. Tiene dos armas con que presionar al Congreso. La primera es su facultad de seleccionar las leyes, a las que se ha de dar un cumplimiento preferente, postergando de manera tácita la legislación que desaprueba y, la segunda, la vía de los informes anuales y especiales al Congreso en los que suele proponer la legislación que considera necesaria83. Además, si el Congreso concluye sus sesiones sin examinar las proposiciones, el Presidente federal podrá convocar a las cámaras84.

Como Jefe del Ejecutivo, tiene amplios poderes en materia de política interior, vigila que “las leyes se ejecuten puntualmente”85. Puede, dentro de ciertos márgenes, seleccionar la legislación que aplica sin someterla a revisión. Tiene facultades reglamentarias, puede emitir reglamentos e instrucciones —órdenes ejecutivas—, que obligan a las dependencias federales, aunque necesite del consentimiento del Senado.

En los Estados Unidos, que el Presidente federal cuente o no mayoría en el Parlamento no es una diferencia tan grande como en Iberoamérica. El Presidente norteamericano tiene que obtener la mayoría negociando —horse trading— en cada caso sus propuestas con los parlamentarios, incluso con los de su propio partido, a través de favores para sus respectivos distritos electorales a cambio de su apoyo. Al respecto, Sartori nos dice que “si la mayoría existe sólo en el papel, si tiene que obtenerse en cada caso, entonces es razonable decir que la diferencia entre el gobierno unido y el dividido puede ser muy pequeña. De este modo, (...) en la actualidad, un Presidente de los Estados Unidos nunca tiene una mayoría verdadera y confiable en el Congreso”86.

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Por todo lo anterior, el presidencialismo no significa más poder ni hegemonía del presidente. Sólo expresa la jefatura de estado, y gobierno, en una sola persona elegida por el pueblo, lo cual no es poco; por ese motivo debe ser controlado por el legislativo, el judicial y una efectiva división territorial del poder. Sin embargo, estos límites y controles no han sido acogidos por los modelos presidencialistas que imitan el modelo norteamericano. Sin estas garantías, no existe diferencia con un caudillo y tampoco habría una efectiva separación de poderes.

c) El Vicepresidente estadounidense

Al lado del Presidente federal, una figura importante es la del vicepresidente. Se trata de su colaborador, el cual tuvo escaso relieve hasta que Johnson asumirá la presidencia tras el asesinato de John F Kennedy. Su elección también corresponde al colegio electoral y forma parte de una misma plancha presidencial. El candidato a Presidente se presenta con un candidato a vicepresidente, y sus nombres figuran juntos durante la campaña electoral.

Las funciones que la constitución asigna al vicepresidente son escasas: presidir las sesiones de la Cámara Alta —Senado—, votando cuando se produzca empate87 y sustituir al Presidente en caso de muerte, renuncia o incapacitación. La Constitución le asigna formalmente el cargo de Presidente del Senado, pero, en la práctica, no es frecuente su presencia en sus sesiones, siendo ejercida la presidencia por un presidente pro tempore designado por los senadores de su partido.

En la práctica se le encargan funciones protocolarias en representación del Presidente y algunas tareas específicas, como presidir un consejo asesor o ser jefe de misiones de buena voluntad en el extranjero. La desventaja de esta función es la escasez de competencias reales que dificulta a los ciudadanos tener un juicio cabal sobre su talento como político. No obstante, el Vicepresidente de los Estados Unidos tiene más protagonismo que su homólogo iberoamericano y puede, en el futuro, convertirse en un potencial candidato a la presidencia. Una excepción a la regla, se produjo durante el mandato de George Bush que, caídas las torres gemelas del World Trade Center, producto del ataque terrorista del 11 de septiembre de 2001, el papel de la vicepresidencia, al interior del gobierno y en la política internacional fue especialmente gravitante durante esos años88.

3. Las relaciones Legislativo-Ejecutivo

Como ya explicamos, el presidencialismo establece una separación más tajante del legislativo y ejecutivo en comparación con el modelo parlamentarista. En consecuencia, el Congreso no puede exigirle responsabilidad política y el Presidente, a su vez, no puede disolver las Cámaras anticipadamente. Sin embargo, no faltan relaciones de colaboración entre ellos y que están establecidas en su Constitución.

a) El Presidente aprueba la legislación y puede vetar las leyes

Si en el curso de las sesiones del Congreso el Presidente no firma, o no reenvía, a las cámaras en un plazo de diez días el proyecto de ley (conocido como Bill), éste adquiere fuerza de ley como si lo hubiera firmado. No obstante, el Presidente de los Estados Unidos puede vetar la legislación. En efecto, el Presidente puede rehusarse a firmar los proyectos de ley enviados por el Congreso. Éste es el llamado veto suspensivo, que sólo puede ser superado por la aprobación reiterada de una mayoría de dos tercios de las Cámaras. Una mayoría difícil de alcanzar, pues se calcula que esto ocurre sólo en el diez por ciento de los casos. Una segunda modalidad es el llamado pocket veto que procede cuando las Cámaras del Congreso concluyen sus sesiones de trabajo luego de enviar un proyecto de ley al Presidente para su aprobación. En ese caso, cuando el Congreso no está reunido y el Presidente tiene consigo un Bill, basta que él omita su firma para que quede vetado. Es ese caso, lo que hace de manera gráfica el Presidente es algo así como “guardar su veto en el bolsillo”.

b) El Presidente puede dirigir mensajes al Congreso

Otra manera de manifestarse la relación de las funciones legislativa y ejecutiva, es la facultad del Presidente federal para poder dirigir mensajes al Congreso, entre ellos, asume particular relevancia el mensaje sobre el Estado de la Unión pronunciado a principios de cada año89. El Presidente puede valerse de ese medio para solicitar la aprobación de determinados proyectos legislativos.

c) El impeachment. Una excepción a la rígida separación de poderes

La Constitución de 1787 no prevé medio alguno para expulsar a un Presidente de su cargo, excepto mediante el complicado procedimiento del impeachment que, como mencionamos antes, el Parlamento de Westminster lo había usado para condenar y ejecutar a un servidor real en el siglo XVII90. Se trata de una institución inglesa que, con el nacimiento y aplicación de la moción de censura (vote of no confidence) cayó en desuso. Una institución que fuera incorporada en la Constitución estadounidense, por eso el Presidente de los Estados Unidos puede ser enjuiciado, es decir, acusado formalmente y sometido a juicio sólo por traición, soborno y otros delitos y faltas graves91.