Carlos Hakansson Nieto - El neopresidencialismo

1. La moción de censura constructiva

Una de las principales reformas introducidas en el Parlamentarismo alemán fue el llamado voto de censura constructivo, que en principio no altera la esencia de esta forma de gobierno, pues el jefe de gobierno sigue proviniendo de los parlamentos y respondiendo ante él105; sin embargo, la moción de censura constructiva confunde dos instituciones distintas: la exigencia de responsabilidad política con la investidura de un nuevo jefe de gobierno. La moción de censura constructiva consiste en que no se puede censurar al jefe de gobierno si antes no se propone un nuevo candidato, elegido automáticamente en caso de triunfar la censura. De esta manera, se evitan los vacíos de poder porque no dejará de haber jefe de gobierno durante toda la legislatura106. Se trata entonces de una corrección al modelo parlamentarista que también se encuentra en la Constitución española de 1978107. La finalidad de lograr una mayor estabilidad política del ejecutivo se traduce en la imposibilidad de censurar gobiernos, pese a que el ejecutivo sigue proviniendo del legislativo y respondiendo ante él. Lo que nos interesa destacar son las consecuencias de la moción de censura constructiva108.

1 La casi imposibilidad de censurar gabinetes, porque es difícil que la oposición parlamentaria se ponga de acuerdo en designar a un nuevo candidato a la jefatura de gobierno.

2 Si el rasgo distintivo del parlamentarismo radica en la confianza que el parlamento otorga para formar gobierno, y su posibilidad de exigir responsabilidad política, es claro que los requisitos adicionales impuestos a este mecanismo atrofian la moción de censura109. El requisito de incluir un candidato produce su desnaturalización110. Nos preguntamos, ¿es necesario actualmente que la moción de censura sea constructiva? Nosotros pensamos que no por los siguientes argumentos:

1 La moción de censura constructiva fue creada para dotar a los gobiernos de estabilidad. Este fue el caso de la Alemania después de la guerra, pero el tiempo ha demostrado que la estabilidad proviene del partido político mayoritario o la coalición que se forme a ese efecto111.

2 El significado político que posee la moción de censura constructiva no es otro que el de abrir un debate que muestre los defectos de la política gubernamental de cara a las elecciones al parlamento, para que se produzca un cambio en la situación política que lleve a la oposición al gobierno112.

Pensamos que un parlamentarismo no sólo es racionalizado por la obligación de incluir un candidato a jefe de gobierno con la moción de censura. El sistema cuenta además con otros mecanismos en la misma institución como, por ejemplo, el número mínimo de firmantes para presentar dicha moción y la mayoría calificada para aprobarla. Dos requisitos que la diferencian de una moción de censura clásica. En conclusión, no nos extrañará saber que la máxima expresión de las correcciones al parlamentarismo, la moción de censura constructiva, sólo se ha planteado un par de veces en Alemania, en 1972 y 1982. Pero ello no significa la ausencia de control parlamentario en ese país, ya que existen otros medios de fiscalización: las interpelaciones y preguntas, comisiones de investigación y presentación de enmiendas a las leyes.

2. El estado de necesidad legislativa

En el Parlamentarismo alemán permite que el Jefe de Gobierno plantee al Bundestag (cámara baja) la cuestión de confianza a un proyecto de ley; pero si fuese denegada, el Canciller tiene dos opciones, pedir al Jefe de Estado la disolución de la cámara y anticipar las elecciones, o continuar en el cargo y proclamar el estado de necesidad legislativa. El estado de necesidad legislativa de los artículos 68 y 81 de Constitución alemana de 1949113 es una solución extraña en la lógica de los parlamentarismos. Si el Gobierno no consigue que el Bundestag apruebe un proyecto de ley que considera urgente, el Canciller puede hacer que ese proyecto llegue a convertirse en ley si lo aprueba su cámara Alta (Bundesrat) No obstante, para evitar su abuso, la Constitución alemana pone límites para su declaración. No podrá durar más de seis meses y no se podrán aprobar reformas a su Carta Magna sobre aspectos esenciales, como el reparto de competencias entre el Bund y los Länder o el régimen electoral, por ejemplo. En suma, el estado de necesidad legislativa está en contra de la lógica del parlamentarismo porque la cámara que otorga su confianza al ejecutivo es desplazada en favor de la segunda cámara.

* * *

A continuación, para explicar cómo funciona en la práctica un parlamentarismo racionalizado hemos escogido el modelo español, por la mayor aproximación cultural que tiene con los países iberoamericanos y porque su Carta Magna es una de las que más ha influido en la Constitución peruana.

3. Un ejemplo de parlamentarismo racionalizado: el modelo español

La Constitución española de 1978 define su forma de gobierno como una monarquía parlamentaria. En nuestra opinión la denominación es errónea, pues todas las monarquías constitucionales son parlamentarias y no existen, ni podrían existir, monarquías presidencialistas para oponerla, pues, se trata de un modelo que nació, precisamente, para la constitución de una república, es decir, contra la idea de un sucesor hereditario114. Como adelantamos líneas atrás, el modelo español es un parlamentarismo racionalizado pero sus correcciones no sólo se evidencian por la moción de censura constructiva sino también en los reglamentos de las cámaras legislativas. Por ejemplo, en la posibilidad de dejar las preguntas de la Cámara baja sin responder, y la exigencia de una mayoría calificada para la aprobación de una comisión de investigación115.

a) Los problemas de la separación de poderes

En la Constitución española se prevé un sistema de pesos y contrapesos entre los distintos órganos, pero sólo puede funcionar si hay alternancia en el poder. Que existan garantías para que el partido de gobierno no posea, gracias a su mayoría, los principales instrumentos de control parlamentario. Y evitar que un Gobierno permanezca en el poder por un período demasiado largo. Si a ello agregamos que la Constitución española permite al Ejecutivo intervenir en la elección de los miembros del Tribunal Constitucional, en el nombramiento del Defensor del Pueblo, del Consejo General del Poder Judicial y la Fiscalía General del Estado; vemos que el predominio del Ejecutivo sobre los demás órganos aumenta si el Jefe de Gobierno se mantiene con mayoría absoluta durante cuatro legislaturas; es decir, el Ejecutivo puede terminar controlando no sólo al Legislativo, sino incluso al Tribunal Constitucional y la Judicatura. De esta manera, el predominio del Gobierno sobre el Parlamento es fuerte si cuenta con mayoría propia116.

Un efecto secundario es que la mayoría que apoya al Jefe de Gobierno parece defenderlo más que a sus electores; además, para realizar la función de control, los parlamentarios están capacitados para solicitar información al Gobierno. Sin embargo, dada la configuración actual de los parlamentos, en la que estos han perdido importancia en favor de los ejecutivos, la actividad de control no logra exigir la responsabilidad sino sólo a publicitar los debates. Sin olvidar que el Parlamentarismo español sigue las influencias correctoras del alemán, es decir, barreras electorales y voto de censura constructivo.

Los problemas de la separación de poderes en Parlamentarismo español también se encuentran en los modelos presidencialistas. Nos preguntamos; ¿cómo va a funcionar bien la separación de poderes si no produce una alternancia en el poder?117. En esas circunstancias se pierde cualquier equilibrio institucional, provocando un desmedido peso del ejecutivo y de su partido frente a la oposición parlamentaria. No obstante, en la actualidad, las comunidades autónomas son un importante freno al Gobierno central.